Политическая реакция США на экономический вызов России

Данная статья была первоначально опубликована как глава в книге под редакцией Тимоти Колтона (Timothy Colton), Тимоти Фрая (Timothy Frye), и Роберта Легволда (Robert Legvold) The Policy World Meets Academia: Designing U.S. Policy toward Russia («Мировая политика глазами научного сообщества»)  (Кэмбридж, Массачусетс: Американская академия искусств и наук ( Academy of Arts and Sciences), 2010).

При формировании политики США в отношении России экономические связи традиционно имеют низкий приоритет. Эта тенденция имеет веские причины. Во-первых, и в-главных, торговля и другие экономические вопросы в отношениях США и России имеют незначительный удельный вес. Наш торговый оборот с Россией ничтожен по сравнению с общим объемом внешней торговли; мы импортируем весьма незначительные объёмы российской нефти и газа, составляющих основу её экспорта; а прямые иностранные инвестиции в обоих направлениях в экономике обеих стран не являются заметной составляющей прямых иностранных инвестиций.

Во-вторых, в первое десятилетие после распада СССР Россия не являлась значительной или хотя бы просто привычной фигурой в международной экономике. Как следствие, «обычные» экономические отношения с Россией – явление  относительно новое. В 1990-х годах экономическая политика США в отношении России сводилась преимущественно к экономической помощи, облегчению проведения экономических реформ и работе в сотрудничестве с международными финансовыми учреждениями в проектах по кредитованию – не тот род отношений, какие сложились у нас с другими странами с переходной экономикой.

Поскольку экономический аспект двусторонних отношений был весьма и весьма незначимым, то и особых противоречий в вопросе формирования политики в этой сфере в первое десятилетие после «холодной войны» не наблюдалось. Такие проблемы, как облегчение торговли, работа с Россией для подготовки её к вступлению во Всемирную Торговую Организацию (ВТО) или попытка улучшить инвестиционный климат для работающих в России компаний США не вызывали столь живой реакции в Вашингтоне, как вопросы безопасности или прав человека.

Не вызывало значительных разногласий и представление о том, что процесс интеграции России в международную экономику лежит в русле усилий Запада по поддержанию экономических реформ в России. То, что подобная интеграция могла бы оказать на политику России либерализующее влияние, было менее общепринятым представлением, но даже те, кто сомневался в этом, обычно ориентировались на сходные политические рецепты, хотя и по иным основаниям (обычно в центре их внимания стояла выгода для экономики США).  

В последние пять лет ситуация коренным образом изменилась. Политическая реакция на роль России в международной экономической системе стала занимать центральное место при обсуждении стратегии США. По поводу того, какой должна быть эта реакция выделяются два основных мнения.

С одной стороны, многие по-прежнему подчёркивают важность интеграции и использования политических инструментов для поддержания торговых связей между двумя странами, как по экономическим, так и по политическим причинам. С другой стороны, растёт число аналитиков и наблюдателей, отказывающихся от этой позиции, и вместо неё предлагающих намного более конфронтационный подход, который можно назвать политикой неосдерживания. Они предостерегают против интеграции, а в некоторых случаях призывают к изоляции и сосредотачиваются на мерах по сдерживанию зарубежной экономической активности России. С каждой новой статьёй, в которой Россию обвиняют в использовании своих природных богатств в качестве «политического инструмента», эта точка зрения становится всё более распространенной.

Описанные две концепции политической реакции США на экономические проблемы, связанные с Россией, могут показаться взаимоисключающими. Однако хорошо продуманная стратегия способна рассеять опасения сторонников политики неосдерживания, сохранив основную суть «интеграционистских» принципов, по сути своей, весьма рациональных с позиций долгосрочной перспективы. В этой работе предлагается подобная стратегия, под названием «интеграция, основанная на принципах», и возможные тактические решения, например, построение отношений с учреждениями как альтернатива отношениям с отдельными лицами; демонстрация «стратегического постоянства» в процессе интеграции, и поиск взаимопонимания с Москвой в вопросах экономических связей, которые творцы политики могут использовать для реализации данной стратегии.

Доводы в пользу интеграции

Можно привести немало причин для того, чтобы поставить интеграцию в центр экономической политической реакции США на действия России. Во-первых, чем прочнее будет связана Россия с международной экономической системой, являющейся фактически основой системы Запада, тем выше окажется её вклад в сохранение и упрочение этой системы. При исключении России из мировой экономической системы она вполне может превратиться державу, обуреваемую реваншистскими помыслами, государственная политика которой будет направлена на то, чтобы действовать вопреки интересам Запада и подрывать существующий мировой экономический порядок. Некоторые моменты в её поведении в последнее время свидетельствуют о том, что Россия действительно вполне может устремиться в этом направлении.

Интеграция, следовательно, является существенным способом «управления подъёмом России», если воспользоваться термином, использованным для описания американской политики в отношении Китая. Иными словами, взаимодействие с Россией и её интеграция в мировую систему представляют Соединённым Штатам Америки возможность воздействовать на внешние стратегические концепции России. Россия, интегрированная в международную экономическую систему, проявит больше заинтересованности и ответственности по отношению к этой системе.

Сегодня позиция Россия далека от ответственного отношения заинтересованного участника. Часто на словах и (реже) на деле Москва бросает вызов существующей международной экономической системе. В течение нескольких лет Кремль поносил существующую международную финансовую архитектуру. На экономическом саммите в Санкт-Петербурге в 2007 году тогдашний президент России Владимир Путин заявил, что «существующие организации неспособны регулировать международные отношения. Эти структуры были созданы в интересах кучки активных политических игроков и ныне представляются архаическими, недемократическими и абсурдными». Однако эти же слова, произнесённые осенью 2008 года нынешним президентом Дмитрием Медведевым в ситуации мирового экономического кризиса, выглядели конструктивными и практически повторяли заявления западных лидеров.

Хотя можно привести немало примеров, когда Россия пренебрегала международными экономическими нормами, такими, как, например, Европейская экономическая хартия, во многих случаях Москва всё же действовала конструктивно. Россия в настоящее время является чистым донором в отношении кредитной деятельности Всемирного Банка, в последние годы внесла свой вклад в программы Банка и обращалась к нему за советом по стратегически важным вопросам, в частности, по вопросу реформирования жилищно-коммунального хозяйства и рационального использования энергии. Подобное поведение свидетельствует о том, что путь к превращению в ответственного заинтересованного участника мировой системы для России по-прежнему остаётся открытым.

Во-вторых, более тесные экономические связи могут улучшить общий климат отношений между США и Россией, сделав тем самым возможным обсуждение других, более щекотливых вопросов. Несомненно, снижение антагонизма в отношениях само по себе с неизбежностью приведёт к достижению договорённости, однако атмосфера доброй воли, создаваемая более тесными экономическими связями, увеличила бы вероятность продуктивного диалога.

Кроме того, прочные экономические связи могли бы добавить, как выразился Стивен Пайфер (Steven Pifer) из Брукиновского института (Brookings Institution), «балласт, способный амортизировать отношения в целом при разногласиях по другим вопросам». В настоящее время в отношениях между США и Россией с той, и с другой стороны примечательно мало заинтересованных кругов. В отношениях США и Китаем большое число американских фирм, экономические интересы которых находятся под угрозой, не допускают радикальных отклонений в двустороннем диалоге. Напротив, отношения Вашингтона с Москвой слишком часто основываются на столь хрупких основаниях, как личные отношения между президентами. Возросшие коммерческие связи привели бы к образованию группы частных действующих лиц в обеих странах, которые обеспечили бы якорь для двусторонних взаимоотношений. Пример Китая показывает, что такая группа могла бы сыграть важную роль в стабилизации отношений и в поддержании открытыми разных направлений коммуникации.

В-третьих, Соединённые Штаты могли бы снять неплохой экономический урожай с новых инвестиционных возможностей, возросшей торговли, и увеличившегося притока капитала, которые способны дать взаимодействие и интеграция. Низкая исходная точка коммерческих отношений (с 2000 по 2008 год объем торговли США с Россией была в тринадцать раз ниже, чем торговый оборот с Китаем), позволяет предположить, что значительных улучшений удастся добиться достаточно быстро.

Обратная взаимосвязь, то есть тот факт, что более прочные экономические связи с Соединёнными Штатами Америки могли бы способствовать процветанию России, – ещё одна причина стремиться к интеграции. Экономическое процветание России увеличит численность среднего класса в стране. Хотя, как показали исследования, средний класс в России отнюдь не отличается повышенной верой в демократию, и, напротив, проявляет особенно выраженный скепсис относительно перспектив демократической системы в этой стране, однако его представители, как правило, выступают за нормы свободного рынка и более позитивно относятся к проведению экономических реформ, чем их менее обеспеченные соотечественники. А потому рост этой прослойки мог бы оказать давление на политическое руководство, побуждая его проводить либерализацию экономики, или, по меньшей мере, затруднил бы противодействие рыночным реформам.

Причинно-следственная связь между экономическим процветанием, свободным рынком и более демократической политической системой вызывает споры. Однако вероятность демократической консолидации, как было показано, возрастает в тех странах, где растёт доля среднего класса в валовом внутреннем продукте. Кроме того, есть новые данные в пользу того, что страны с «контрактно-интенсивной» экономикой с меньшей вероятностью вступают в фатальные конфликты друг с другом, чем демократии, где подобной организации экономики не отмечается. (Подобных конфликтов между первыми не было за период с 1965 по 2001  год, тогда как между последними за тот же период их было немало). Иными словами, «демократическим миром» на самом деле может быть «капиталистический» мир, и, безусловно, в интересах США, чтобы единственная помимо неё мировая ядерная сверхдержава была государством рыночной экономики.

Наконец, экономическая интеграция является для правительства США средством популяризации западных ценностей в России. Возросшее сотрудничество России с международными экономическими учреждениями может внедрить в сферу её экономической политики нормы, связанные с понятием открытого общества, такие как власть закона и права собственности, а также может усилить и расширить свободный рынок. Даже взаимодействие, ограничивающееся членством в таких организациях, как ВТО или Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), влечёт за собой обязательство соблюдать признанные международные нормы поведения. Большую часть изменений в российских законах и административных правилах в сфере коммерческого и торгового законодательства за последние десять лет можно отнести на счёт необходимости действовать в соответствии с международной практикой. Одним из примеров является Таможенный кодекс 2001 года, написанный в соответствии с Киотской Конвенцией, международным стандартом таможенных процедур.

Интеграция российских предприятий частного сектора в международную экономическую систему также дала ощутимый эффект. Когда российские предприниматели завязали важные связи с западными и особенно (учитывая наши более строгие законы), с американскими компаниями, они оказались в ситуации возросших требований, которые необходимо соблюдать для соответствия правовому статусу. Например, если американская компания США капитал или заключает торговые сделки с российской компанией, закон США о коррупционной деятельности за рубежом требует проверки потенциальных торговых представителей, торговых агентов и даже служащих. Если компания США приобретает контрольный пакет акций российского предприятия или открывает дочернее подразделение, должны быть соблюдены все этические нормы, требуемые законодательством США. В общем виде, более широкий доступ на мировые рынки достигается за счет того, что интеграция стимулирует совершенствование корпоративного управления, поскольку те компании, которые соответствуют международным стандартам, имеют намного больше шансов преуспеть. В соответствии с докладом на Международном форуме крупных предпринимателей, эти инициативы уже изменили поведение предприятий.

Критика неосдерживания

Активная группа аналитиков и учёных в Вашингтоне и за его пределами весьма скептично относится к тому, что интеграция способна ускорить достижение этих результатов. Более того, они считают программу действий по интеграции наивной и полагают, что её реализация может повредить национальным интересам США. Их критика основана на определенных предположениях о мотивах, которыми руководствуется Россия; а именно, они полагают, что Москва станет использовать свою новообретённую экономическую мощь почти исключительно для противодействия интересам Соединённых Штатов Америки и наших союзников; что она будет использовать энергетику как инструмент своей внешней политики, порабощая ближайших соседей и ставя на колени Европу и подрывать существующую мировую экономическую систему; будет внедрять и распространять патрон-клиентские отношения, принятые среди её коррумпированной элиты, на другие страны, извлекать еще большие прибыли и усиливать политический контроль;  манипулировать ценами на нефть и газ, вступая в сговор с другими экспортёрами. Как выразились авторы одной статьи:

Нельзя переоценить геоэкономические и геополитические последствия распространения экономической мощи российского государства за пределы страны. Как основной источник доходов российского государства и как орудие внешней политики, эта мощь позволяет Кремлю распространять влияние России в мировом масштабе. Кремль ясно дал понять, что намерен ослабить положение Америки как мирового лидера, продвигая концепцию «мультиполярного» мира, и пользуясь своей военной, экономической и «мягкой» силой для восстановления России в качестве самого серьёзного конкурента Америки.

Предлагаемый ими рецепт для творцов политики ясен: сдерживать угрозу, которую представляет международное поведение России и изыскивать пути, чтобы уменьшить её. Кроме того, они считают, что Россия не должна вмешиваться в работу западных учреждений, членом которых она ещё не является, и необходимо серьёзно рассмотреть вопрос о выведении России из состава тех из них, в которые она уже входит.

Привлекательность стратегии неосдерживания заключается в том, что она выглядит  бескомпромиссной по отношению к России. Но ведь она, вероятно, лишь усугубит те самые тенденции, которые столь неприятны её сторонникам. Изоляция России, видимо, сделает менее вероятным сотрудничество Кремля с международной экономической системой, она может ослабить позиции тех сил в России, которые желают углубления отношений с Западом, и сыграть на руку реакционным «ястребам» российского политического истэблишмента, предпочитающим модель «крепостной России», с жёстким политическим контролем, закрытой экономикой, доминированием на территориях бывшего Советского Союза и усилением конфронтации и соперничества с Соединёнными Штатами Америки с их союзниками. Изоляция, помимо прочего, лишила бы страну внешней поддержки и стимулов к проведению реформ.

Интеграция, основанная на принципах

Сторонники неосдерживания выдвигают на первый план непосредственные проблемы, которые внешнеэкономическая политика России ставит перед США (в их терминологии, угрожающие интересам США). Возможно, предлагаемые ими решения неэффективны, однако их аргументы подчёркивают те действия России, которые делают интеграционистский курс неадекватной политической стратегией. Некоторые высказывались за срединную позицию, призывая к ограниченному взаимодействию, или, как выразился один обозреватель, к «ограниченному сотрудничеству и интеграции». Бесконтрольное следование курсом интеграции в отношении «антилиберальной, патримониальной, авторитарной России», считают эти критики, «дало бы Кремлю ресурсы для глобализации без правил, ограничений и регулируемых конкуренцией аспектов политической и экономической либерализации. Это способствовало бы росту мощи и усилению Кремля».

Если интеграция позволит России воспользоваться всеми преимуществами международной экономической системы, освободив её от необходимости придерживаться правил (и, следовательно, от трудностей, сопряжённых с либерализацией), то такой подход, разумеется, нельзя назвать оптимальным. Однако нельзя отказываться от интеграции как от части более широкой политической реакции, регулируемой основополагающими западными принципами и ценностями и обеспечивающей стратегическую боеготовность. Вместо того, чтобы заведомо ограничиваться самим по себе курсом на интеграцию, Соединённые Штаты должны сделать его основой более всеобъемлющей стратегии. 

Составным элементом этой стратегии должно быть использование при формировании нашего подхода к России как к субъекту экономической деятельности норм, управляющих нашими политическими и экономическими институтами. Нам следует выйти за рамки деклараций и серьёзно отнестись к этим принципам и ценностям в процессе формирования политики. При сотрудничестве с Россией в рамках международных учреждений такая позиция могла бы состоять в том, чтобы не делать никаких исключений из правил для вступления в них России или для обеспечения её участия в их работе по политическим соображением. Мы не можем делать для России особые исключения в экономических вопросах с целью облегчить сотрудничество с ней в других сферах.

Поскольку мы планируем создание новых многосторонних экономических учреждений, включающий в свой состав Россию, мы должны обеспечить, чтобы все эти структуры сохраняли верность принципам гласности и отчетности. С позиций двусторонних торговых отношений этот аспект нашей политической реакции подразумевает решительное проведение в жизнь наших же законов, в частности, положений Закона о  коррупционной деятельности за рубежом, нормативных документов по борьбе с отмыванием денег и подобных законодательных актов. Он также требует, чтобы мы уговорили наших европейских союзников принять аналогичные кодексы деловой этики для своих предприятий.

Но не следует допускать, чтобы наш диалог с Москвой по экономическим вопросам сводился к чистому продвижению наших деловых предложений. Существенным компонентом при таком взаимодействии должно быть обсуждение политических вопросов, особенно по таким трудным темам, как право собственности и соблюдение законности. Наконец, подход к России на принципиальных условиях включает также разработку чётких правил деятельности предприятий, принадлежащих или контролируемых государством. Хотя такие предприятия не представляют прямой угрозы национальной безопасности США, учитывая их уникальную структуру, они заслуживают особо пристального внимания.

Стратегия, делающая упор на ценностях, требует постоянной верности им на практике. В дипломатических переговорах по вопросам энергетики это означает верность нашему собственному принципу, что трубопроводы должны быть коммерчески жизнеспособными. С позиций притока иностранного инвестиционного капитала это означает сохранение недискриминационных условий для российских инвестиций в экономику США. Соединённые Штаты Америки располагают достаточным объемом правовых инструментов для защиты своих национальных интересов в этой сфере, особенно после принятия Закона об иностранных инвестициях и о национальной безопасности, несколько изменившего процедуру управления деятельностью Комитета по иностранным инвестициям в США.

Технически инвестирование российского капитала сопряжено не с большими сложностями, чем для других стран, однако российские инвесторы в некоторых случаях воздерживаются от участия в новых проектах, опасаясь дискриминации. Если российские предприятия готовы придерживаться американских законов и нормативных требований, не стоит устраивать им какие-либо дополнительные препятствия для вложения капитала в США. Если мы просим Россию честно обходиться с американскими компаниями, мы должны быть готовы сами аналогично поступать с российскими фирмами.

Политическую стратегию сохранения акцента на интеграции с соблюдением ценностей можно назвать основанной на принципах интеграцией. Эту стратегию следует дополнить стратегической готовностью – это означает, что США должны обеспечить адекватную способность отреагировать на любые проблемы для наших интересов, возникающие в результате внешнеполитической позиции России. Эта цель требует многогранных усилий, по большей части подпадающих под определение «навести у себя порядок», особенно, когда дело доходит до энергетической политики наших европейских союзников. Меры по обеспечению готовности в этой сфере включают создание единого рынка газа, диверсификацию вариантов поставок и транзита и увеличение роли возобновляемых и альтернативных источников энергии.

Быть адекватно подготовленным означает также развитие аналитического потенциала и сохранение хладнокровия, необходимого для точной оценки намерений России и недопущения ложных предположений в отношении её поведения. Например, утверждения о мотивах Кремля, выдвигаемые сторонниками неосдерживания из Вашингтона, отражают некоторые общепринятые штампы, используемые западными средствами массовой информации. Однако многие из этих утверждений явно преувеличены, а некоторые просто ложны.

Подходящий пример – заявление, что Москва использует энергию как инструмент своей внешней политики. Хотя, действительно, были случаи, имевшие стратегические последствия, когда «Газпром», контролируемый государством газовый гигант, которому принадлежит монополия на газовый экспорт, или «Транснефть», полностью принадлежащая государству нефтетранспортная компания, оказывались замешаны в поведении, служившем заявленной внешнеполитической цели, нередко эти цели вполне соответствовали их коммерческим интересам. Более того, потребность в соблюдении баланса иногда приводила к тому, что их цели противоречили государственным интересам, и в некоторых случаях коммерческие соображения брали верх, как показала ситуация с ухудшением отношений между Россией и Туркменистаном в 2009 году. Хотя загадочный взрыв трубопровода обеспечил известное оправдание «Газпрому», его заинтересованность понизить объём закупок туркменского газа (главным образом потому, что ему некому было этот газ продавать) привела к беспрецедентной перебранке между двумя странами и к увеличению усилий Ашхабада по развитию энергетических связей с Китаем.

Короче говоря, было бы ошибочным исходить из предположения, что действия энергетических компаний России обусловлены исключительно стремлением продвигать внешнеполитические цели государства. Эффективная стратегическая готовность должна  обеспечить способность возможно более объективно оценивать действия России.

Тактические рекомендации

Осуществление основанной на принципах интеграции достигло уровней креативности и межведомственной координации, на которую правительство США нечасто оказывается способно. Полное изложение концептуального проекта выходит за рамки данной статьи, однако ниже мы приводит три тактических приема, которые могли бы быть приняты на вооружение для осуществления этой стратегии. Эти тактические приемы не претендуют на систематичность, как и на то, что они сами по себе достаточны для реализации описанной стратегии. И всё же они могли бы стать неотъемлемой частью этого политического подхода.

Учреждения, а не отдельные лица

Во-первых, при поиске партнёров в России нам следует ориентироваться на учреждения, а не на отдельных лиц. Слишком часто характер американо-российского экономического взаимодействия определялся отношениями между конкретными людьми, принимающими решения. Отношения между президентами Биллом Клинтоном и Борисом Ельциным, между Джорджем Бушем и Владимиром Путиным – наиболее выдающиеся примеры; но можно найти и множество других. В 1990-х годах существовали близкие отношения между различными творцами политики в США и так называемыми молодыми реформаторами в России, в частности, Анатолием Чубайсом. Опора на эти личные отношения не могла не привести к жестокой тряске в двусторонних отношениях, особенно когда у власти стоял Ельцин, и чиновники высокого ранга в быстром темпе менялись или увольнялись со своих постов.

К тому же при этом нередко получалось так, что официальные лица США и других западных стран порою вели беседы в Москве, не с теми людьми, которые действительно принимали решения. Они больше ориентировались на знакомые лица. Например, 15 августа 1998 года, всего за несколько дней до финансового кризиса, высокопоставленные должностные лица Международного валютного фонда и США были направлены в Москву для переговоров на высшем уровне с целью избежать надвигающейся катастрофы. Однако вместо встреч с премьер-министром или официальной делегацией для ведения переговоров, они встретились с Чубайсом (который в тот момент занимал всего лишь пост посла для специальных поручений) и Егором Гайдаром, другим своим излюбленным партнёром. Нет ничего удивительного в том, что оба этих персонажа не выполнили ни одно из своих достаточно неопределённых обязательств, о которых говорилось на этой встрече.

Культивирование личных отношений с лицами, стоящими у власти, играет решающую роль в такой основанной на личностях политической системе, как российская. Однако не менее важно формирование прочных отношений между учреждениями. В этом плане двусторонняя президентская  комиссия США и России, учрежденная президентами Обамой и Медведевым для расширения дискуссий между двумя правительствами, представляет определённый шаг в этом отношении. Однако Соединённые Штаты Америки должны также поддерживать партнерские отношения между американскими неправительственными организациями и деловыми объединениями и аналогичными организациями  России, с целью выведения этих отношений за рамки сугубо межгосударственного уровня.

Стратегическое постоянство

Когда речь идет о международной интеграции России, второй важной тактикой следует назвать стратегическое постоянство. Попытки интеграции в эпоху после «холодной войны» неизбежно начинались с больших надежд, которые впоследствии разбивались, сменяясь периодом разочарования и отчаяния. Поэтому творцы политики и обозреватели должны следить за тем, чтобы умерить свои ожидания возможных успехов от реализации интеграционистского подхода. Даже если интеграция России в международную экономическую систему будет успешно продвигаться, официальные лица не должны рассчитывать на немедленное изменение её поведения. Сам по себе проект интеграции – достаточно длительная затея, м влияние интеграции на действия России станет ощутимы лишь спустя годы. Кроме того, вовсе не обязательно это влияние приведёт к поведению, которое во всём придётся нам по душе.

Иными словами, интеграционистский подход потребует огромного – быть может, с учетом политических ставок в отношениях США и России, непомерно огромного – терпения. Неприятные эмоции, связанные с реальными и воображаемыми неудачами по интеграции России – распространённая тема российско-американских отношений в период после «холодной войны». Длительное разочарование нередко приводит к «интеграционной усталости»: «Мы попытались, ничего не вышло, чего тут беспокоиться»? Явный отход России от членства в ВТО в пользу Таможенного союза с Казахстаном и Белоруссией вполне мог вызвать подобную реакцию.

Если шаги к интеграции будут предприняты, однако вызывающее тревогу поведение России при этом не изменится, первым побуждением многих лиц в Вашингтоне может стать полный отказ от интеграционистского подхода. Показательный пример – призыв вывести Россию из состава большой восьмёрки; в конце концов, членство в этом клубе было даровано Москве в знак поддержки Западом ельцинских реформы и как попытка гарантировать их долговечность. Эта позиция также явно проглядывает в растущем нежелании Запада допускать российские компании, особенно находящиеся в собственности государства, на западные биржи. «Роснефть», крупнейшая нефтяная компания, находящаяся в собственности государства, была допущена на Лондонскую фондовую биржу, однако в её корпоративном управлении или поведении на международной арене мало что изменилось. Так почему бы нужно было давать возможность богатеть бенефициариям и банкирам других находящихся под контролем или хотя бы лишь под влиянием государства предприятий, только за то, что они сумели развернуть в свою пользу первоначальное публичное размещение акций?

Интеграционная усталость побудила некоторых обозревателей поставить под сомнение полезность интеграции в целом. Поскольку нынешний уровень интеграции России и её насущнейшая потребность в опыте и технологиях, которые может дать ей более глубокая интеграция, до сих пор не привели к либерализации её экономики, они не видят причин, почему мы должны продолжать взаимодействовать с Москвой по этим вопросам. Но творцам политики США не следует смущаться отсутствием видимого прогресса. Влияние интеграции вряд ли будет ощутимо в ближайшие годы, и последствия повышения уровня благосостояния – это подспудные сдвиги, а не быстрое развитие событий.

Чтобы оставаться на пути интеграции, необходимо принять позицию стратегического постоянства. Такая позиция начинается с осознания того факта, что интеграция – долгосрочное предприятие. Оно требует от творцов политики настойчивости, даже если Россия будет совершать шаги в сторону от интеграционистского пути. Содействие отходу России от западных учреждений и норм не в национальных интересах Соединённых Штатов Америки. Впрочем, безусловно, существуют пределы, до которых Вашингтону следует придерживаться этого подхода, если Кремль окажется просто не готов к адекватным ответным шагам.

Поиск взаимопонимания

Поиск областей взаимопонимания является третьей тактикой, которая способна помочь осуществить намеченную выше стратегию. Нередко экономические связи между Соединёнными Штатами и Россией сводились к взаимным обвинениям и муссированию исключительно спорных вопросов. Конечно, «торговые войны» - неотъемлемая часть наших отношений даже с ближайшими союзниками, однако взаимодействие между США и Россией в этой сфере, кажется, нередко полностью определяется подобными спорами. В качестве примеров можно привести импорт американских мясных продуктов, неспособность России выполнить свои обязательства по двустороннему протоколу вступления в ВТО, российские таможенные процедуры и коррупцию, американский контроль экспорта, американские санкции против российских предприятий и поправку Джексона-Вэника, а также многое другое.

Очень редко стороны способны сосредоточиться на взаимовыгодных вопросах. Единственным исключением, которое удаётся припомнить, явилось "соглашение 123" по сотрудничеству в области мирного атома. Однако эта инициатива застопорилась после вторжения России в Грузию в августе 2008 года, и больше не вставала на повестке дня.

Другие возможности для взаимодействия был почти полностью упущены. Я как-то уже писал о двух подходах: облегчение вступления России в Организацию экономического сотрудничества и развития и сотрудничество в области эффективного использования энергии. Первое не требует урегулирования многих спорных вопросов по двусторонней торговле, чего требует вступление в ВТО, и предлагает сходные преимущества в плане улучшения власти законности и права собственности. Последний подход потенциально даже более привлекателен: эта тема относится к приоритетам обоих президентов, влечёт за собой партнерство общественных и частных организаций, может принести пользу промышленности обеих стран, связана с экологическими преимуществами и способна стимулировать сотрудничество между научными сообществами двух стран.

Заключение

Основанная на принципах интеграция, несомненно, столкнётся со многими проблемами. Наиболее заметной среди них является нежелание Кремля идти на полноценную интеграцию России в мировую экономику. Вместо этого он выбирает подход, который можно охарактеризовать как управляемую интеграцию, интеграционную экономическую политику, по аналогии с «управляемой демократией». Страх, что бесконтрольная глобализация и демократия могут ослабить существующий режим и, тем самым, национальную безопасность России, побуждает Кремль стремиться к управлению обоими этими процессами.

Российское руководство не готово принять реальность, которая состоит в том, что истинная интеграция размывает границы национального суверенитета и ограничивает свободу принятия решений. Действительно, как отмечает Дмитрий Тренин из фонда Карнеги, для Кремля интеграция «подразумевает развитие контактов с международным сообществом в целом, а не присоединение к какой-либо из его частей». Кроме того, Москва видит в интеграции средство обеспечения роста, а не самодостаточную цель. Как результат, российское руководство предпочитает развивать российские международные связи,  строго контролируя этот процесс. Как управляемая демократия сохраняет формальные признаки демократии, утрачивая самую суть демократических норм и практик, так управляемая интеграция сделает возможным лишь частичную интернационализацию российской экономики, без истинной открытости и взаимозависимости. Обе концепции демонстрируют противоречивые инстинкты: желание одновременно стимулировать и ограничивать социально-экономические процессы, понимание неизбежности и желательности этих процессов и глубокой тревоги об их возможных последствиях.

Подход нынешнего руководства России, однако, не должен побуждать к пересмотру стратегии интеграции, основанной на принципах. Российская интеграция в международную экономическую систему предлагает возможность регулировать её внешнеполитическое поведение, поощрять реформы её внутриполитической и экономической системы, способствовать росту благосостояния, улучшению общего климата в двусторонних отношениях и внедрению фундаментальных западных ценностей. Конечно, нет гарантированной причинно-следственной связи между интеграцией и этими результатами, материализация которых, если и удастся, может занять годы. И, тем не менее, основанная на принципах интеграция представляется наиболее эффективной политической стратегией, способствующей реализации национальных интересов США.

Сэмюэл Чарап – заместитель директора программы по России и Евразии и член группы по национальной безопасности и международной политике в центре «Американский прогресс» (American Progress).