«Проект, который приземлился раньше, чем стартовал» - так написал про программу «Восточное партнерство» один из немецких аналитических центров.
На посвященной двухлетию «Партнерства» странице Facebook в большинстве записей встречаются слова «Одни планы и обещания, где конкретика?» Действительно ли эта программа – флагманский проект Польши в ЕС – является пустышкой?
Попытка оценить программу содержится в двух отчетах. Первый из них составлен Европейским советом международных отношений (ECFR).
Его главный тезис сводится к тому, что ЕС еще никогда в своей истории так ощутимо не присутствовал на постсоветском пространстве, как сейчас. Но он не способен перековать это присутствие в силу, т.е. в реальное воздействие на политику Армении, Азербайджана, Белоруссии, Грузии, Молдавии и Украины.
Он не способен продвигать в этих странах не только демократию, но и свои экономические интересы. Авторы отчета Нику Попеску (Nicu Popescu) и Эндрю Уилсон (Andrew Wilson) показывают, что во всех странах «Партнерства», за исключением Молдавии, в последнее время произошло усиление авторитарных тенденций. Три государства – Белоруссия. Армения и Азербайджан - вообще не отвечают демократическим стандартам. Украина и Грузия более демократичны, чем остальная часть региона, но все еще далеки от демократии западного образца.
Попеску и Уилсон предостерегают, что если попытки демократизации Восточной Европы провалятся, через какое-то время там могут произойти такие же взрывы, как недавно в Северной Африке и на Ближнем Востоке. За этим может последовать наплыв нелегальных мигрантов или расходы, связанные с необходимостью улаживать конфликты, отправлять миротворческие миссии, переговорщиков, наблюдателей и т.п. Поэтому ЕС должен вести активную деятельность на востоке Европы сейчас, пока ситуация там не ухудшилась. Потом может стать слишком поздно и выйти гораздо дороже.
Авторы отчета одобряют принятый недавно Европейской комиссией в отношении соседей ЕС принцип «больше за большее». Он заключается в том, что за большее количество реформ, стараний и активности европейские соседи получат от Европы больше помощи и привилегий. Попеску и Уилсон призывают ввести одновременно принцип «меньше за меньшее», который лишит «бездельников» «Партнерства», например, Белоруссию, выгод, вытекающих из сотрудничества ЕС.
В отчете есть призыв к Европейской комиссии, чтобы та руководствовалась в отношении восточных соседей не сухим бюрократическим подходом в рамках жестких европейских процедур, а в больше мере занималась формированием в этих странах искренних сторонников ЕС. Чтобы достичь этого, можно воспользоваться даже дешевыми уловками, граничащими с подкупом: например, рекламировать летающие в Европу бюджетные авиалинии, обещать упрощение визового режима взамен на конкретные изменения, увеличивать число стипендий в Европе и облегчать молодежи из стран «Партнерства» поездки в ЕС.
Отчет призывает также развивать более тесное сотрудничество между пограничными и таможенными службами, а также ведомствами внутренних дел стран ЕС и их восточных соседей, но, разумеется, только тех, кто готов к такому сотрудничеству на европейских принципах. Авторы считают, что успех одной страны «Партнерства», например, в отмене виз, подтолкнет другие государства региона к действиям в том же направлении.
Второй отчет о ходе программы «Восточное партнерство» подготовили аналитики польского Института общественных дел (ISP). «Баланс работы программы после двух лет ее существования нельзя назвать положительным, - считает эксперт Института Эльжбета Каца (Elżbieta Kaca). - Все может изменить саммит «Восточного партнерства», который пройдет осенью в Варшаве. Успех укрепит Польшу в роли лидера европейской восточной политики, неудача же приведет к маргинализации программы».
Этот тезис, который часто повторяют польские дипломаты, звучит отчасти как заклинание. Ведь как сам по себе саммит глав пяти постсоветских государств (Белоруссия будет представлена на более низком уровне) с руководством ЕС может что-то укрепить или изменить? «Партнерство» будет развиваться, если участники сообщества будут заинтересованы в сближении с Европой, а местные элиты увидят в этом процессе шансы и для себя. Пока в странах «Партнерства» только небольшая часть населения интересуется Евросоюзом, понимает его, что-то о нем знает. А местные элиты привлекает больше путинская, чем европейская модель.
Настоящий вызов для «Партнерства» - распространить информацию о ЕС в таких странах, как Армения, Азербайджан или Белоруссия, и побудить местные элиты избрать западную модель развития. Это задача не на пару лет, а на пару десятилетий. В странах Центральной Европы и Балтии процесс шел быстрее, но похоже, что в остальных постсоветских республиках, особенно находящихся на периферии относительно Европы, прививку центральноевропейской модели трансформации механически провести не получится.
Больше оптимизма вызывают Грузия, Молдавия и Украина, где общество занимает гораздо более проевропейскую позицию, а элиты, по крайней мере на словах, заявляют о том же. Главная задача «Партнерства» в этих странах – перековать слова лидеров в действия, а это, как показывает опыт последних лет, на постсоветском пространстве сделать необычайно трудно. Авторы отчета правы, что «ключевой будет выработка краткосрочных стимулов для введения во входящих в программу стран европейских стандартов, в первую очередь, доработка нового принципа «больше (средств) за большее (число реформ)».
В отчете Института общественных дел подчеркивается, что ключевым для успеха «Партнерства» будет скорейшая выработка соглашения с Украиной о зоне свободной торговли с ЕС. На деле – это половина евроинтеграции, т.к. страна, заключившая такой договор, находится в экономическом плане в орбите влияния Евросоюза, придерживается тех же экономических принципов, применяет такие же таможенные пошлины. Для Украины заключение такого договора было бы большим прогрессом, и тесно связало бы ее с Европой.
Есть планы парафировать этот договор уже во время польского председательства в ЕС, которое начнется 1 июля, но все еще может измениться. Украину пытаются привлечь альтернативным договором о зоне свободной торговле с Белоруссией, Казахстаном и Россией, который исключил бы экономическое сближение с Брюсселем. Давление России усиливается с каждым днем, и неясно, какой выбор сделает балансирующее между Востоком и Западом украинское руководство. Пока с Днепра поступают сигналы, что местные власти настроены двигаться в сторону Европы.
В отчете говорится, что лучшим способом влияния ЕС на страны «Партнерства» может быть облегчение визового режима. В этом плане дальше всех тоже продвинулась Украина, с которой принят двусторонний план перехода к отмене виз. Проблема в том, что этот план слишком неконкретен. После того, как Киев выполнит условия первой части договора (усиление контроля на границе с Россией и Белоруссией, введение паспортов нового типа), воплощение в жизнь следующих изменений можно будет оттягивать бесконечно.
Проблема существующего договора по облегчению визового режима в том, что в нем не определены конкретные сроки, что не нравится украинцам. Подобную схему перехода к безвизовому передвижению хочет получить и Молдавия. У Грузии заключено обычное соглашение об облегчении визового режима со странами ЕС. Другие страны «Партнерства» также пытаются вести переговоры на эту тему, но в краткосрочной перспективе, они, скорее всего, не могут рассчитывать на нечто большее, т.е. на обещание перехода к безвизовому передвижению.
Важный элемент программы «Восточное партнерство» - это создание масштабных модернизационных проектов в данных странах, например, по модернизации электросетей и уменьшению энергопотребления. Проблема в том, что скромные средства программы позволяют создавать только планы и исследования, и в итоге проекты кладутся на полку.
Важно таким образом увеличить объем средств на функционирование «Партнерства» либо привлечь к программе институты вне структур ЕС (например, Европейский банк реконструкции и развития) и не являющихся членами Евросоюза финансовых доноров (США, Японию, Норвегию, Швейцарию и т.п.), чтобы программа могла похвастаться хотя бы одним крупным проектом, реализованным на ее средства.
Пока такого флагманского проекта нет. Но слухи, что «Партнерство» умерло не родившись, сильно преувеличены. Хотя чрезмерный оптимизм или триумфализм здесь также неуместны. Во время своего председательства в ЕС Польша помимо активности на Ближнем Востоке и в Северной Африке может способствовать тому, чтобы «Восточное партнерство» не только оторвалось от земли, но и расправило крылья. Удастся ли это, мы увидим в конце этого года.
