Как следует поступить с международным учреждением, которое пережило свое предназначение?
Холодная война закончилась идеологическим поражением сталинизма, на материальном уровне выразившимся в растворении советских организаций региональной безопасности в Европе. Когда в ходе переворота 1990-х годов Советский Союз и зависимые государства развалились, распалась организация Варшавского договора. С распадом СССР и выходом Восточной Европы из сферы его влияния противная сторона «великой дихотомии» холодной войны, НАТО, утратила смысл своего существования. Несмотря на все усилия переориентировать институциональные основы и цели НАТО, расширив ее состав, ныне блок, видимо, переживает окончательный упадок.
В свое время НАТО была показательным примером союза коллективной безопасности. Идеологически объединенные идеей антикоммунизма, укорененные в капиталистической экономике, Западная Европа и Северная Америка оформили свой военный союз в виде Организации Североатлантического Договора. Целью этой организации было сдерживание советской агрессии надежной силой противодействия; его стратегия основывалась на подготовке к большой региональной войне в Европе. Хотя страны-члены НАТО осуществляли военные миссии и за пределами континента, в целом центр их интересов был сосредоточен на Восточном фронте, вокруг Берлинской стены, на просторах центрально-европейской равнины. Окончание холодной войны изменило характер угроз, борьба с которыми входила в цели НАТО, к которым она готовилась; и непосредственным ответом стал сдвиг ее стратегической направленности в сторону проведения миротворческих операций, участия в вялотекущих конфликтах (включая борьбу с терроризмом), осуществления кибервойн и иных (невоенных) видов деятельности (гуманитарная помощь и поисково-спасательные операции).
В плане стратегической перспективы коллективное сдерживание, опирающееся на силу, превосходящую противника, открывало путь к безопасности на основе сотрудничества, укреплению доверия и к осуществлению мер по обеспечению безопасности, что повышало прозрачность в отношениях между бывшими противниками в Европе. Одним из способов достижения этого было расширение состава НАТО с включением в организацию бывших стран-членов Варшавского Договора, таких как Польша, Чешская Республика, Венгрия и Словакия. Вопрос о включении России в состав союза, хотя и муссировался, но никогда не рассматривался как реальная перспектива, учитывая продолжающееся недоверие и столкновение стратегических подходов Москвы, Брюсселя и крупных членов НАТО, таких как США, Великобритания и Германия.
Региональный фокус НАТО тоже сместился. Исходная миссия альянса была отменена исчезновением ее противника по холодной войне, и теперь внимание организации обратилось на дела за пределами региона. Вот краткий перечень: война в Персидском Заливе в 1990 году, оккупация Афганистана в 2001 году, вторжение в Ирак в 2003 и различные миротворческие миссии и операции по национальному сплочению (самая важная из них - в Ливане). Изменение стратегической ситуации потребовало от руководителей национальных вооруженных сил и сил НАТО внесения поправок в их точку зрения на конфликты в удаленных от Европы районах, а также на межнациональные конфликты на европейской территории. В той мере, в какой это могло бы послужить выполнению решений ООН внутри и вне континента, распространение членства в организации на бывшие государства Варшавского договора и их интеграция в организацию под флагом безопасности на основе сотрудничества дало возможность руководителям НАТО и входящих в нее полноправных государств принимать более взвешенные решения. Учитывая относительный профессионализм членов альянса и их опыт участия в миротворческих операциях, подготовка специалистами НАТО вооруженных сил в развивающихся постколониальных странах рассматривалась как еще один достойный повод смещения фокуса интересов альянса.
На практике этот стратегический сдвиг немного недотягивает до того, чего от него ждали. Шаги в направлении безопасности на основе сотрудничества не предупредили (а, возможно, даже способствовали) развязывания агрессии Сербии в отношении ее соседей, с которыми они некогда вместе входили в состав Югославии. США пришлось позаботиться о том, чтобы НАТО предприняло военные действия против сербской агрессии по новому мандату, и, с учетом нежелания европейцев ввязываться в конфликт против Сербии, США обеспечили основную массу военных сил и средств для проведения кампании (по большей части военно-воздушной) против войск Белграда. Политический такт ограничил вмешательство НАТО в проведение миротворческих операций в Косово и в Боснии-Герцеговине, что имело катастрофические последствия для населения Сребреницы и других населенных пунктов. Участие НАТО в миротворческих операциях после окончания холодной войны также не носило систематического характера, и принятие на себя обязательств по выделению материальных и человеческих ресурсов для их организации крайне неравномерно распределялось среди 28 стран-членов альянса.
Террористический акт 11 сентября 2001 года еще сильнее изменил стратегические условия в мире эпохи окончания холодной войны. Военное планирование США сдвинулось к ведению асимметричных предупредительных войн с иностранными государствами под маской борьбы с терроризмом. Смещение от традиционного евроцентрического фокуса к глобальному асимметричному ведению войны ускорило раскол между странами-членами НАТО в вопросе о соответствии этого стратегического сдвига США коренным интересам НАТО. Хотя миссия Международных сил содействия безопасности в Афганистане получила разрешение Совета Безопасности ООН в форме ряда резолюций, и командование кампанией против Талибана и Аль-Каиды было поручено НАТО, обязательства членов альянса со временем, по мере роста внутриполитической оппозиции в этих странах, ослабли. Интервенция 2003 года в Ирак встретила открытое сопротивление ведущих членов НАТО Франции и Германии, заставив тогдашнего министра обороны США Доналда Рамсфельда (Donald Rumsfeld) отмахнуться от них как от «Старой Европы» в противовес «Новой Европе», которую образуют союзники США из числа стран, прежде входивших в состав Организации Варшавского Договора. С тех пор взгляды стран-членов альянса на основополагающую миссию НАТО продолжали расходиться вплоть до разрыва. Политико-экономическая борьба между странами внутри самого Европейского Союза и Еврозоны подчеркнула национальные расхождения по ключевым политическим вопросам, к отчаянию европейских интеграционистов и к ущербу региональных учреждений.
Лишившись центра притяжения, союзы, созданные для обеспечения коллективной безопасности, не могут сохраняться. Отсутствие после 1990 года серьезной угрозы национальным интересам негативно сказывается на коллективной приверженности делу НАТО. Обеспечение безопасности на основе сотрудничества за пределами региона никогда не сможет заменить наличие общей угрозы; однако логика бюрократического самосохранение диктует НАТО необходимость продолжать демонстрировать свою значимость в условиях нового режима международной безопасности. Спустя двадцать лет после окончания холодной войны альянс борется за это.
В 2011 году конец НАТО как союза коллективной безопасности можно проследить на примере четырех событий: вторжение в Ливию, сокращение размеров предложенной США системы противоракетной обороны в Восточной Европе, вывод международных сил содействия безопасности из Афганистана и создание Вышеградской группы.
Интервенция в Ливан происходила под руководством Великобритании и Франции при поддержке США и Канады. Воспользовавшись резолюцией 1973 Совета Безопасности ООН как основанием для вмешательства, под предлогом обеспечения коллективной безопасности беззащитного мирного населения в соответствии с доктриной (R2P) ответственности за обеспечение защиты, силы НАТО уже четвертый месяц ведут военные действия против армии Муаммара Каддафи и его командной, контролирующей, коммуникационноей и разведывательной (C3I) инфраструктуры. Хотя ряд стран-членов НАТО – Франция, Италия, Турция и Греция – участвуют в осуществление этой миссии, некоторые другие, что особенно важно, Германия, возражали против вторжения и отказались принимать в нем участие в иной форме, кроме вынесения предписаний. Всем понятно и то, что правительство Кэмерона в Великобритании и правительство Саркози во Франции решились на участие в интервенции в основном по внутриполитическим соображениям (в обеих странах выборы состоятся в течение года). Произошло «затягивание военного конфликта», и исходная цель защиты мирных граждан и обеспечения зоны запрета полетов переросла в вооруженное давление с целью смены режима, а сам Каддафи превратился в мишень для убийства. Решение об изменении миссии исходило не от Брюсселя, и, возможно, в период споров вокруг Резолюции СБ ООН 1973 оно уже было свершившимся фактом.
Для изменения режима в Ливии НАТО придется задействовать наземные войска. Ливийские мятежники слишком плохо организованы и обучены, чтобы свергнуть Каддафи собственными силами. Между тем никто из членов НАТО не готов ввязываться в наземную войну, необходимую для победы восстания, не собираются обременять себя какими-либо активными действиями, за исключением поставок оружия мятежникам, и местные региональные противники Каддафи (Египет, Саудовская Аравия и ОАЭ). Как следствие, ливийская интервенция застряла в мертвой точке, обнаружив слабость НАТО, а напряженность в коалиции СБ ООН 1973 нарастает по мере того, как колеблется уровень заинтересованности в проведении кампании у отдельных ее участников. Учитывая смешанную мотивацию и отсутствие долгосрочного планирования, интервенция НАТО в Ливию выглядит как война, которая ведется по собственному желанию, коренящемуся в бюрократических и политических эгоистических интересах (со стороны руководителей НАТО, а также национальных лидеров), а не как законная акция по обеспечению коллективной безопасности в соответствии с доктриной R2P (в равной мере это относится и к ситуации в Сирии). Стратегический интерес в обеспечении ливийских поставок нефти был одним из мотивов при принятии решения о вмешательстве, однако среди стран НАТО в отношении его не было достигнуто единого мнения, а краткосрочные поставки на самом деле как раз прекратились.
Второе событие, продемонстрировавшее окончательное угасание НАТО – это неспособность США развернуть систему противоракетной обороны (ПРО) в Восточной Европе из-за российского противодействия. Если США оправдывают необходимость системы ПРО тем, что она будет сдерживать нападение иранских ракет на Европу, то Кремль видит в ней кордон, нацеленный на его собственные вооруженные силы. Он оказывает синхронное давление на государства вдоль западных границ России, чтобы они отказались от установки пунктов ПРО на своей земле, пользуясь в качестве рычага воздействия, в частности, поставками российского природного газа. США пришлось сократить масштабы своего предложения по этой теме из-за нежелания стран-членов НАТО участвовать в американо-российском противостоянии. До этого было бездействие НАТО перед фактом российского военного вторжения (и территориальной аннексии) в Грузию в 2009 году. Это означает, что доминирующая военная сила в составе НАТО больше не может убедить или подавить геополитическую логику отдельных государств-членов блока - даже тех из них, которые находятся на линии фронта стратегически важного раздела с Россией.
Третье событие – вывод международных сил содействия безопасности из Афганистана. Несмотря на все практические уроки и усиление интеграции вооруженных сил при развертывании их под флагом Международных сил содействия безопасности, коалиция под руководством НАТО, осуществившая военную оккупацию Афганистана, начала расшатываться. Тому есть множество причин. Внутриполитическая оппозиция, морально-этические и утилитарные соображения, появление других угроз безопасности привели к отступничеству ряда действующих лиц (наиболее ярко это проявили голландцы). Обязательство США вывести основной корпус своих сил к 2014 году спровоцировал целый ряд ускоренного снятия военных сил ключевыми партнерами коалиции, Францией и Германией. Поскольку НАТО стоит во главе Международных сил содействия безопасности, вывод войск в 2014 году отражает утрату ею по сравнению с 2001 годом основополагающей внешней миссии. Развертывание сил безопасности на низком уровне, например, борьба с пиратством, не заменяет основной миссии. В результате НАТО больше особенно и не на чем концентрироваться, кроме как на Ливии.
Последний гвоздь в гроб НАТО забило создание группы безопасности (позднее расширенной до дивизиона) Вышеградской группой (VG). Основанная в 1991 году, Вышеградская группа была задумана как объединение для улаживания суб-региональных дел на консультативной основе, способствующее развитию культуры, туризма и решению проблем таможенных пошлин. Члены-участницы – Польша, Чешская республика, Словакия и Венгрия – являются и «новыми членами» НАТО; традиционно при выстраивании своей стратегической перспективы они ориентировались на угрозу со стороны России. Поскольку НАТО была создана для противостояния этой угрозе, но больше этим не занимается, учреждение «боевой группы» ВГ не только служит в качестве альтернативного прикрытия против российской агрессии. Она по сути отрицает НАТО как достойный доверия сдерживающий фактор традиционного источника опасности в Восточной Европе. В более широком плане, укрепление германо-российских отношений произошло за счет франко-германских-германо-британских и германо-американских отношений, а потому политический раскол внутри НАТО носит весьма серьезный характер.
Оказавшись в ситуации, когда учреждения НАТО морально устарели, руководители альянса должны найти новые причины поддержания жизнеспособности своей организации. Эту проблему удачно выразил Центр стратегических прогнозов Strategic Forecasting, чья оценка жизнеспособности НАТО звучит болезненно оптимистично: «Европейские учреждения редко растворяются: они продолжают свое существование. НАТО вполне может продолжать устраивать время от времени свои специализированные военные акции вроде нынешней операции в Ливии, с участием в них ограниченного числа членов альянса. Она может действовать как фактор повышения боевой готовности, благодаря значительным военным ресурсам и соблюдению ими международной законности. НАТО может также предпринимать различные проекты по обеспечению безопасности – связанные, например, с пиратством, кибернетической преступностью или энергобезопасностью, возможно, с единственной целью: сохранением нынешней бюрократической структуры. В конце концов, кому-то же нужно занимать сооружаемый в Брюсселе штаб НАТО, строительство которого обходится в 1,4 миллиарда долларов». Клиенты НАТО, главным образом оборонные отрасли промышленности, имеют все основания поддерживать расширение военных операций. На практике это означает выискивание новых направления активности, помимо борьбы с терроризмом, кибернетических войны, поисково-спасательных работ и патрулирования побережья.
Учитывая необходимость замены основной миссии, лидеры НАТО могут проявить большую склонность к вторжению и инициации конфликтов во внерегиональных спорах, которые в общем-то не наносят удара по важнейшим интересам Североатлантического блока, иногда используя в качестве обоснования своего вмешательства международные доктрины гуманистической направленности, вроде доктрины Ответственности по защите (R2P). Иными словами, бюрократический инстинкт самосохранения может привести к тому, что НАТО, придерживаясь стратегических тенденций, возникших в период непосредственно после окончания холодной войны и направленных на ускорение мирного разрешения конфликтов, а не на вооруженную интервенцию, на деле будет чаще ввязываться в внерегиональные конфликты, чем это происходило в период холодной войны.
Тот факт, что Новая Зеландия является союзником НАТО и активным многосторонним военным участником операций ООН, который проводит учения и боевые действия вместе с силами НАТО с начала Второй мировой войны, поднимает несколько интересных вопросов. Следует ли из нынешней ситуации, что НАТО ведет и начинает сдвигать свою стратегическую направленность в сторону вооруженного гуманитарного вмешательства? Учитывая, что Новая Зеландия в Веллингтонской декларации 2010 года получила статус стратегического партнера США, заставит ли расхождение стратегических перспектив США и НАТО Новую Зеландию следовать за одними или за другой? Как сможет Новая Зеландия примирить свои обязательства невмешательства и соблюдения суверенитета с поддержкой осуществляемой НАТО и США политикой военной активности за рубежом?
Подобные внешние факторы создают стратегические дилеммы.
Пол Бьюкенен, основатель новозеландского консалтинговой компании Buchanan Strategic Advisors , осуществляющей стратегическую оценку политического риска и текущей маркетинговой информации.
