Арест юриста Сергея Магнитского, который в рамках своих служебных обязанностей по изобличению мошенничества против его клиента вскрыл убедительные доказательства коррупции во власти и факты должностных преступлений представителей российских правоохранительных и государственных органов, был настоящим фарсом. А обращение с ним в следственном изоляторе, приведшее к смерти Магнитского в 2009 году, было преступлением.
Хотя Кремль настойчиво твердит о «вмешательстве во внутренние дела» России, новые реалии глобализации размыли некогда четкое различие между внутренними и внешними делами. Сама Россия стремится интегрироваться в мировую экономику и убеждает остальных вкладывать в нее финансовые средства, однако ее отношение к коррупции и власти закона вызывает серьезную обеспокоенность у иностранцев. Учитывая то, что клиент Магнитского был крупным иностранным инвестором, работавшим в России, вряд ли кто-то в российском правительстве мог рассчитывать на то, что обстоятельства его содержания в СИЗО и смерти не превратятся в проблему двусторонних отношений Москвы с западными странами, и в первую очередь - с США. Более того, как бы ни пытался Кремль отогнать такие мысли, Соединенные Штаты ни за что не будут отделять поведение России в ее внутренних делах от своих дипломатических усилий по налаживанию сотрудничества с Москвой. У российских властей не должно быть никаких иллюзий по поводу влияния дела Магнитского на российско-американские отношения.
Тем не менее, то, как американский Конгресс решил вклиниться в это дело, также создает проблемы. Не потому что арест и смерть Магнитского были возмутительны. И не потому что аналогичные дела демонстрируют зияющую пропасть между российскими разглагольствованиями о соблюдении закона и тем, что существует в действительности. Речь идет о том, являются ли предложенные Конгрессом санкции наиболее эффективным инструментом для демонстрации обеспокоенности США и для создания стимулов к позитивным переменам.
Читайте также: Медведев о «законе Магнитского»
Для начала, я соглашусь с принципом, утвержденным Верховным судом в его знаковом постановлении по делу Соединенных Штатов Америки против корпорации Curtiss-Wright Export Corporation, в котором говорится, что исполнительная ветвь - это «единственный орган федеральной власти в области международных отношений» (299 U.S. 304 (1936)). Конгресс принимает соответствующие законодательные акты, которые позволяют исполнительной власти предпринимать те или иные действия. Поэтому он может давать президенту свои советы и рекомендации, прежде всего, в виде резолюций Палаты представителей и Сената. Администрации Джорджа Буша и Барака Обамы подчеркивали это при подписании заявлений, прилагавшихся к различным законопроектам: Конгресс может давать президенту советы, но не может узурпировать его право на проведение внешней политики.
У американского президента и без того имеется солидный набор инструментов для использования против нарушителей прав человека, включая визовые запреты и замораживание счетов и активов. И администрация Обамы летом 2011 года ввела санкции против многих лиц, причастных к делу Магнитского. Зачем же тогда Конгрессу предпринимать дополнительные действия? Ответ отчасти кроется в наблюдениях легендарного редактора New York Times Розенталя (A. M. Rosenthal), которыми он поделился в 1990-е годы, глядя на исполнительные распоряжения президента о запрете на торговлю с Ираном: «Президент может отменить свои распоряжения». Поэтому обеспокоенность по поводу того, что президент может отменить санкции, даже если большинство в Конгрессе будет выступать за их сохранение, является главной причиной и стимулом для того, чтобы придать этим санкциям «неотменяемую устойчивость закона», как говорил Розенталь. Такая же ситуация и с законом Магнитского. Конгресс заявляет президенту Обаме, что не в полной мере доверяет тому, как он строит американо-российские отношения – и хочет сам непосредственно влиять на то, как эти отношения поддерживаются.
Также по теме: Великобритания запретила въезд 60 российским чиновникам в связи с делом Магнитского
Но проблема в том, что Конгресс зачастую просто реагирует на события и применяет кувалду там, где лучше всего было бы применить скальпель. Хороший пример тому – знаменитая поправка Джексона-Вэника, которая предшествовала закону Магнитского. Она была призвана заставить Советский Союз разрешить эмиграцию евреев в Израиль и защитить права человека, но в итоге количество эмигрантов резко сократилось, а зарождавшееся правозащитное движение было уничтожено. Более того, поскольку данная поправка имела целью помешать президенту Ричарду Никсону (а после него Джеральду Форду) заключать временные, неформальные договоренности с советскими партнерами, в ней не было положений, позволяющих президенту временно отказываться от действия данного законодательного акта. В ней также не было механизма по автоматическому освобождению стран от действия данной поправки после выполнения ими соответствующих условий. Россия уже два десятилетия действует в соответствии с положениями поправки Джексона-Вэника. Другие бывшие советские республики, у которых нет мощных лоббистов и влиятельных защитников их интересов в коридорах власти на Капитолийском холме, становятся свидетелями того, как их отношениям с США мешает мертвая рука закона.
Однако наибольшую тревогу вызывает то, что Конгресс, долгое время ждавший и бездействовавший, вдруг решил срочно наверстать упущенное. Не секрет, что Россия в это время готовилась к вступлению во Всемирную торговую организацию, и что американские фирмы испытали бы на себе негативное воздействие в торговле с Москвой, если бы США не установили с ней нормальные торговые отношения. Поправка Джексона-Вэника препятствовала установлению таких отношений. Конгресс дождался вступления России в ВТО, что произошло в текущем году, а потом поднял вопрос об отмене поправки. Точно так же, законопроект, на создание которого законодателей воодушевила печальная участь Магнитского, пролежал без движения в ящике стола больше года. Сейчас же, когда предоставление России статуса нормальных торговых отношений стало необходимостью, и когда за это все активнее и настойчивее выступают многие американские компании, Конгресс решил совместить отмену поправки Джексона-Вэника с принятием нового комплекта «умных санкций» против России. Сейчас законодатели говорят о том, что законопроект надо принимать в срочном порядке, поскольку сессия Конгресса подходит к концу. Но если действовать поспешно, возможны ошибки. А исправлять их – дело дорогостоящее.
Читайте также: Россия жестко отреагирует на «закон Магнитского»
Палата представителей приняла решение об освобождении России от действия поправки Джексона-Вэника и о введении новой серии санкций (закон Магнитского). Аналогичное решение после рассмотрения должен принять Сенат. Еще есть время, чтобы заняться проблемами и недостатками, существующими в этом законопроекте, потому что его должны рассмотреть в комитете по согласованию расхождений, который подготовит окончательный вариант для рассмотрения обеими палатами Конгресса (после чего закон будет направлен на подпись президенту).
Во-первых, туда надо включить положение, предусматривающее условия для завершения действия данного закона, поскольку в своем нынешнем виде он может действовать вечно. Конгрессу надо предусмотреть механизм подтверждения действия этого закона каждые несколько лет. Говоря о России, что произойдет, если после Путина к власти придет более либеральная администрация? Влияние США уменьшится, если на политику США будет оказывать сдерживающее воздействие закон, принятый Конгрессом в качестве реакции на определенные события.
Во-вторых, в окончательном варианте законопроекта должно содержаться четкое положение о предоставлении президенту (любому президенту) права отказываться от действия данного закона. То есть, он должен иметь возможность отменять его положения, если к этому явно принуждают интересы национальной безопасности. Как мы уже видели на примере американских отношений с Суданом, могут возникнуть конфликтующие приоритеты – между необходимостью отстаивания американских ценностей и потребностью в прагматическом сотрудничестве при решении таких проблем как терроризм. Исполнительной власти нужна свобода действий, чтобы принимать такие трудные решения.
Также по теме: Браудер - «Вето на Закон Магнитского было бы политическим самоубийством Обамы»
В-третьих, нужен очень строгий критерий доказательности для включения в черный список США. В деле Магнитского доказательств множество. Некоторые из них собрал Следственный комитет России, некоторые – следствие, проведенное по указанию президента Медведева, Общественная наблюдательная комиссия города Москвы и международные организации, такие как Transparency International. Но Конгрессу следует избегать такой ситуации, когда любой недовольный действиями российского правительства сможет воспользоваться положениями этого закона для мести своим политическим и экономическим противникам, особенно путем эффективного лоббирования на Капитолийском холме. Должен быть способ для фильтрации всего того, что емко охватывает русское слово «компромат» - ведь политики и бизнесмены в России часто собирают друг на друга порочащие сведения, а потом распространяют эту информацию. Поэтому надо отделять факты от вымысла. Завершившаяся недавно в Британии напряженная судебная баталия между враждующими олигархами Борисом Березовским и Романом Абрамовичем показала, насколько трудно в таких делах «добраться до сути» - особенно когда речь идет о загадочном и мрачном мире российского бизнеса и политики, что и отметила судья Глостер в своем заявлении. Сейчас, когда набирает обороты очередной раунд судебных дел с целью перераспределения собственности в России, Брайан Уитмор (Brian Whitmore) из «Радио Свобода» задает вопрос о том, что означают все эти расследования по коррупционным делам, спрашивая: «Это антикоррупционная кампания? Чистка элиты? Или начало клановых войн?»
Само собой разумеется, если Конгресс обяжет Госдепартамент провести расследование по обвиняемым в нарушениях прав человека на предмет их возможного включения в тот или иной список, он должен будет обеспечить ему достаточные финансовые средства для выполнения такой задачи. А Госдепартамент, в свою очередь, не должен отдавать это дело на откуп другим. Конгрессу также необходимо обратить внимание на другой бросающийся в глаза вопрос: как насчет действий, которые разрешены американским законом, а российским запрещены? Будут ли распространяться положения закона Магнитского на тех, кто обеспечивает исполнение российских законов, если американцы посчитают, что такие действия противоречат американскому закону – а следовательно, являются нарушением прав человека? Оставим в стороне вопрос о том, как проводился суд над Pussy Riot, и обратим внимание на опросы общественного мнения по данному делу. А они показывают, что в России и на Западе очень разное понимание пределов свободы выражения и мнение по поводу того, как следует расценивать «панк-молебен» в Храме Христа Спасителя – как мелкое правонарушение или как серьезное преступление, связанное с подстрекательством к межэтнической и религиозной ненависти.
Читайте также: Европарламент проголосовал за создание «списка Магнитского» для ЕС
И наконец, не лучше ли иметь «глобальный» закон, позволяющий применять санкции против чиновников и руководителей в любой стране (за такой вариант выступает Сенат), вместо той конкретной российской версии, которую поддерживает Палата представителей? Учитывая дефицит времени, оставшегося до окончания сессии, «глобальный закон» вряд ли возможен. Но Конгресс в нынешнем составе своими поступками и решениями уже неоднократно создавал впечатление, что реальным мотивом для его действий являются не права человека, а сама Россия. Весьма показательно то, что когда вводились новые санкции против инвестиций в Иран, Конгресс не стал применять их в отношении одного проекта, который осуществляется в Азербайджане. Речь идет о месторождении Шах-Дениз, разработка которого осуществляется с иранским участием. Так что вопреки всем апокалиптическим разговорам конгрессменов об Иране, иранская угроза, видимо, не такая уж и серьезная, раз США освобождают от действия санкций проекты, реализация которых позволит «подавать газ из Азербайджана в Европу и Турцию», а также обеспечивать «энергетическую безопасность и независимость от России». Высшим приоритетом Конгресса нового созыва должна стать замена ориентированного на Россию закона Магнитского глобальным законом Магнитского. Это станет четким сигналом о том, что Америка думает о ценностях, а не играет в геополитику, используя для этого права человека. (Само собой разумеется, что такой глобальный закон должен обладать всеми вышеуказанными характеристиками, включая право президента на отказ от его действия.)
Конгресс знал график и сроки вступления России в ВТО. Тот факт, что обе палаты действовали медлительно, не оправдывает сегодняшнюю спешку с проталкиванием законопроекта, который может иметь множество непредвиденных и негативных последствий для американских ценностей и интересов.
Николас Гвоздев является главным редактором журнала The National Interest, а также профессором по вопросам национальной безопасности Военно-морского колледжа США (U.S. Naval War College). Изложенные в статье взгляды принадлежат исключительно автору.
