Мы не можем полагаться на договор эпохи вьетнамской войны в надежде остановить распространение ядерного оружия

В своей недавней статье на страницах Foreign Policy Марк Хиббс (Mark Hibbs) дал нам уникальную возможность тайком взглянуть на запутанные внутренние манипуляции Международного агентства по атомной энергии, пытающегося усовершенствовать процедуры обеспечения сохранности и безопасности ядерных материалов в разных странах. Замышлялись они из лучших побуждений, но многое говорит о том, что такое латание дыр в системе гарантий Договора о нераспространении ядерного оружия упирается в каменную стену: многие страны-участницы договора, ссылаясь на прерогативы национального суверенитета, не желают расширять и продлевать те гарантии безопасности, на которые они уже согласились. И с юридической точки зрения никто не может заставить их пойти на такое продление.

Вместо попыток уговорить усталого старого циркача показать новые фокусы, сейчас необходимо заключить новое важное соглашение  - Договор о нераспространении ядерного оружия 2.0, который пробьется через бурелом бесконечных и заковыристых правовых дебатов, вызывающих слезы, и реально обеспечит более прочную безопасность в общемировом масштабе. Одна из идей по поводу этого договора состоит в том, чтобы предложить государствам, обладающим ядерным оружием, провести быстрое и по-настоящему масштабное его сокращение, а взамен ввести гораздо более строгие ограничения на виды ядерной деятельности, которой могут заниматься страны, такого оружия не имеющие. И вместо того, чтобы помогать развивающимся странам только в сфере атомной энергетики эпохи 1960-х годов, как это предписывает действующий договор о нераспространении, в ДНЯО 2.0 можно указать, что развитые в технологическом отношении страны будут оказывать помощь остальным в повышении энергоэффективности и развитии современной энергетики на возобновляемых источниках.

В структуре ДНЯО имеется три основных принципа, или основы: это нераспространение ядерного оружия и ядерных технологий всеми странами-участницами, постепенное разоружение ядерных держав и признание неотъемлемого права стран-участниц договора на развитие и использование атомной энергии в мирных целях. Договор также призывает передовые в техническом отношении страны способствовать развитию мирной атомной энергетики в менее развитых государствах. Эти принципы считаются в целом простой и понятной сделкой. По словам посла Томаса Грэма-младшего (Thomas Graham, Jr), «участвующие в ДНЯО неядерные государства дали согласие никогда не становиться обладателями ядерного оружия, а подписавшие его ядерные державы взамен согласились делиться с ними преимуществами мирных ядерных технологий и идти по пути ядерного разоружения, нацеленного в конечном счете на полную ликвидацию их ядерных арсеналов».

С годами по разным причинам, как положительным, так и отрицательным, эта договоренность становилась все более асимметричной. Кроме обязательств об отказе от ядерного оружия, которые относятся только к странам, его не имеющим, и толкуются все более агрессивно, Соединенные Штаты Америки и прочие ядерные державы не проявляют уже особого энтузиазма в отношении других принципов ДНЯО. Тот интерес, который обладатели ядерного оружия проявляют к разоружению, никак не связан с обязывающими положениями ДНЯО, и никакого принуждения от него они не чувствуют. Обычно о сокращении ядерного оружия в двустороннем порядке договариваются Соединенные Штаты и Россия, а потом они осуществляют это сокращение теми темпами, какие для них удобны. В совокупности США и Россия обладают примерно 18 тысячами единиц ядерного оружия, или 95 процентами от общемирового количества.  И это вопреки тому обстоятельству, что Международный суд ООН считает положение ДНЯО о ядерном разоружении юридически обязывающим обязательством, хотя, по всеобщему признанию, никаких временных рамок для достижения этой цели он не выдвигает.

Развитые страны также не проявляют больше особого стремления помогать развивающимся государствам в развитии атомной энергетики, и это в действительности хорошо. Это опасная технология, по природе своей изначально имеющая двойное назначение, в связи с чем ее распространение  по всему миру не должно быть обязательным, как того требует ДНЯО. Возможно, на атомную энергетику смотрели как на панацею, когда цветное телевидение было еще в новинку, но с тех пор ее опасные недостатки в том, что касается надежности, технической безопасности и отходов, проявились в полной мере.

По сути дела, в ДНЯО заложены некоторые весьма опасные и устаревшие рецепты о распространении ядерных технологий двойного назначения. В то же время, он отличается беззубостью, будучи не в состоянии заставить ядерные державы выполнять свои обязательства по разоружению. Эти политически влиятельные государства, по стечению обстоятельств являющиеся членами Совета Безопасности ООН, согласны в одном: договор о нераспространении по-прежнему возводит некие юридические барьеры, не позволяющие другим странам создавать ядерное оружие. Это одна из основных причин, по которым они продолжают поддерживать данный договор.

Статьи договора настолько расплывчаты и неопределенны, что положения ДНЯО о нераспространении и мирном использовании регулируются очень конкретными и точными соглашениями о всесторонних гарантиях, которые заключаются в двустороннем порядке между МАГАТЭ и отдельными странами. На сегодня действует более 140 таких соглашений. В данных соглашениях о гарантиях точно излагаются цели и масштабы инспекций МАГАТЭ в различных странах. Чтобы сохранить национальный суверенитет, такие соглашения обычно носят очень узкий характер и не дают международному агентству больших юридических полномочий по проведению широкомасштабных расследований в вопросах деятельности, связанной с ядерным оружием.

Например, «исключительная цель» соглашения о гарантиях между МАГАТЭ и Ираном заключается в проверке и подтверждении того, что ядерные материалы «не используются для создания ядерного оружия и прочих ядерных взрывных устройств». И больше ничего. Действие договора не распространяется на расчеты и вычисления, которые могут быть связаны с созданием ядерного оружия, а также на испытания обычных вооружений, даже если такие испытания имеют отношение к ядерному оружию. Именно поэтому Иран считает, что имеет полное право не пускать инспекторов МАГАТЭ на военную базу Парчин, хотя о ней еще в 1990-е годы говорили, что там ведутся работы с обычными взрывчатыми веществами, которые могут иметь отношение к созданию в перспективе ядерного оружия. Бывший представитель Великобритании  в МАГАТЭ Питер Дженкинс (Peter Jenkins) охарактеризовал такую ситуацию следующим образом: «Не исключено, что та деятельность, о проверке которой МАГАТЭ просит иранских руководителей, связана с созданием необъявленных ядерных материалов».

Ограниченные полномочия МАГАТЭ по проведению инспекций это, конечно же, недостаток (по крайней мере, с точки зрения самого агентства), однако такие ограничения были введены специально, чтобы сохранить определенную меру национального суверенитета. Даже если какое-то государство не проводит незаконные работы в ядерной сфере, и ему нечего скрывать, ему вряд ли понравится то, как инспекторы шныряют по стране, заглядывая во все щели. Такие ограничения на сферу правовой компетенции МАГАТЭ схожи с ограничениями, действующими в отношении полиции. Полиция обязана бороться с преступностью, но не имеет юридических полномочий проверять вашу спальню в три часа ночи. Мы в своем обществе поставили серьезные ограничения на правовые полномочия полиции. То же самое и с МАГАТЭ. Очень хорошо об этом сказал бывший заместитель директора МАГАТЭ по вопросам гарантий Пьер Гольдшмидт (Pierre Goldschmidt): «Департамент гарантий [МАГАТЭ] не имеет юридических полномочий, которые необходимы ему для выполнения своих задач и для предоставления мировому сообществу тех заверений, которых оно от него ждет».

Чтобы хотя бы частично устранить этот недостаток, был принят «Дополнительный протокол». Эта мера, предусматривающая добровольное согласие, позволяет МАГАТЭ проводить более тщательные и назойливые проверки, чем обычно. Но здесь ключевое слово - «добровольное». Если страна не захочет подвергать себя расширенным инспекциям МАГАТЭ (к таким странам относятся Иран, Бразилия, Аргентина и многие другие), то она не обязана давать на них согласие. Как заявляет само МАГАТЭ, без Дополнительного протокола «в отсутствие связи с ядерным материалом правовые полномочия агентства по проведению проверок на возможное наличие ядерного оружия являются ограниченными».

Кроме предложений о применении статей необязательного Дополнительного протокола агентство в попытке сдерживания незаконной деятельности все чаще полагается на разведывательную информацию третьих сторон, стараясь через них разузнать подробности о тайно проводимых ядерных работах в некоторых странах, подписавших ДНЯО. К сожалению, третьи стороны могут злоупотреблять этим обстоятельством, и часто делают это. Кроме того, МАГАТЭ в связи с этим подвергается обвинениям в политизации. Существует также очевидная опасность, что потоки разведсведений могут оказаться двусторонними, и МАГАТЭ начнет предоставлять информацию разведывательным службам некоторых государств. Такая проблема существовала в прошлом: в довоенном Ираке члены специальной инспекционной комиссии ООН UNSCOM зачастую делились информацией со своими разведслужбами. Главный инспектор этой комиссии по вооружениям Дэвид Кей (David Kay) позднее признавался: «Ну, я думаю, это была фаустовская сделка. Чтобы разоблачить тайную программу, нужна была особая профессиональная компетенция, которой обладали только разведывательные ведомства мира… Я понимаю, это всегда была сделка с дьяволом – шпионы шпионят. Чем дольше это продолжалось, тем больше разведывательные ведомства… приходили к выводу, что им надо пользоваться сотрудничеством с UNSCOM для выполнения собственных задач».

Сейчас, как пишет Марк Хиббс, МАГАТЭ, похоже, в одностороннем порядке информирует своих членов, что в соответствии с новыми мерами безопасности «на уровне государств» каждая страна будет подвергаться уникальному и не обсуждаемому режиму гарантий. Складывается впечатление, что вся система гарантий превращается в заумную машину Руба Голдберга, действий которой не понимают даже страны-участницы договора.

Видимо, есть пределы, до которых не имеющие ядерного оружия государства согласятся подвергать себя обременительным, очень сложным, а зачастую и противоречивым требованиям о гарантиях. В то же время, ядерные державы не хотят относиться к своим обязательствам в отношении разоружения с полной мерой серьезности и ответственности. Сейчас наступает такой момент, когда предел согласия уже близок. И дело здесь не в том, что не имеющие ядерного оружия государства заинтересованы в его получении, и даже в получении атомной энергии, коль уж на то пошло. Нет, дело в том, что нарушено ощущение справедливости сделки, которое лежит в основе ДНЯО. Вопрос - не в разборе всей этой юридической зауми, а в достоинстве и справедливости.

Об это хорошо сказала так называемая «банда четырех» - Джордж Шульц, Уильям Перри, Генри Киссинджер и Сэм Нанн: «Сохраняющаяся уверенность в том, что ядерное оружие является главным элементом сдерживания, способствует или, по крайней мере, оправдывает распространение  такого оружия, а это неизбежно будет ослаблять то сотрудничество, которое необходимо для предотвращения распространения».

Каков же выход, и как будет выглядеть ДНЯО 2.0? В новом смелом соглашении следует предложить сделку по принципу «большее за большее». Ядерные державы – по крайней мере, Россия и США, обладающие 95 процентами общемирового арсенала ядерного оружия – предлагают быстро и радикально сократить свои ядерные арсеналы, а не обладающие ядерным оружием страны в ответ полностью отказываются от своих работ по переработке ядерного топлива (таких, как обогащение урана двойного назначения и переработка плутония).

Начальник управления стратегического планирования ВВС недавно заявил, что Соединенные Штаты  легко могут сократить свой ядерный арсенал до 311 единиц, отказавшись от имеющихся у нас сегодня 8 тысяч единиц (имеется в виду оружие развернутое и находящееся на складах). Вся эта масса тяжким бременем висит на нашей шее, и виной тому банальная инертность, оставшаяся со времен холодной войны. Россия и другие ядерные державы также могут пойти на аналогичные радикальные сокращения своих арсеналов, не поступившись при этом ни на йоту интересами сдерживания. На самом деле, такие сокращения вообще не следует считать уступками. Как убедительно заявляет профессор Мартин Хеллман (Martin Hellman), ядерное сдерживание не освобождено от рисков - 60 с лишним лет без аварий и несанкционированной ядерной войны - это отнюдь не гарантия того, что такая удача будет сопутствовать нам и впредь. Добыча нефти на морских месторождениях тоже считалась вполне безопасной на протяжении полувека, пока в 2010 году не случилась катастрофа BP Deepwater Horizon в Мексиканском заливе. Ядерное сдерживание совершенно безопасно, пока что-нибудь не случится. Главное в том, что наличие ядерного оружия сверх абсолютно необходимого минимума создает дополнительные риски, не говоря уже о затратах. И в наших интересах избавиться от него как можно скорее.

В ответ на такие сокращения государства, не обладающие ядерным оружием, откажутся от переработки собственного ядерного топлива, и вместо этого будут созданы транснациональные топливные банки, чтобы централизованно распределять и контролировать поставки ядерных материалов. Благодаря резкому сокращению бюджетов на содержание ядерного оружия Соединенные Штаты, Россия и не обладающие ядерным оружием страны смогут выделить свои средства МАГАТЭ для руководства и надзора над такими банками. Также останется немало средств на увеличение бюджета департамента гарантий МАГАТЭ, и он сможет более надежно следить за ядерными поставками из топливных банков странам-участницам. Некоторые не обладающие ядерным оружием государства будут испытывать сомнения, стоит ли полностью отказываться от ядерного цикла, но им в таком случае можно предложить какие-то стимулы в целях сведения такой деятельности до уровня научно-исследовательских программ.

Существенное различие между ДНЯО и ДНЯО 2.0 будет состоять в том, что в новом договоре не будет призывов к распространению атомной энергетики. Если не считать нескольких масштабных аварий, атомная энергетика в большинстве развитых стран демонстрирует заметные успехи, но только благодаря тайным и явным государственным субсидиям. Однако эти субсидии и сопутствующий им политический протекционизм на самом деле вредны для атомной энергетики, так как благодаря им сохраняются низкокачественные, а порой и явно опасные конструкции реакторов.

В США, которые больше всех потребляют атомной энергии, эта отрасль по-прежнему получает огромную страховую помощь по древнему закону Прайса-Андерсона от 1957 года. Этот закон ограничивает ответственность атомной энергетики в случае крупных аварий на АЭС и искусственно занижает цену, по которой они оплачивают страховку. В результате атомная энергия кажется дешевой, и это одна из причин, по которой она не пускает возобновляемые источники и прочие энергоресурсы на не такой уж и свободный рынок. Если бы атомной энергетике пришлось самостоятельно приобретать страховку на свободном рынке, то такая энергия в ее нынешнем виде стала бы непозволительно дорогой. Как сообщает Комиссия по ядерной регламентации, многие поставщики атомной энергии открыто говорят о том, что без закона Прайса-Андерсона они бы не стали заниматься ее производством. Существует также еще одна скрытая субсидия, состоящая в том, что утилизацией ядерных отходов во всем мире занимаются государства.

Если отрасль, на протяжении пятидесяти с лишним  лет пользующаяся преимуществами от масштабных государственных исследований и разработок, создающая огромные и никак не решаемые проблемы с утилизацией отходов и с распространением, а также представляющая серьезную опасность для здоровья человека, не в состоянии выжить без государственной поддержки, то, наверное, ее следует бросить на произвол судьбы, и пусть она сама действует в условиях свободного рынка.

То же самое относится ко всем энергоресурсам: если убрать субсидии и проводить правильную политику цен на все виды энергии, она подорожает, и это будет способствовать более рациональному использованию природных ресурсов и развитию инноваций во всех областях. По-настоящему свободный рынок вполне может предложить экономически выгодные и более эффективные энергетические атомные реакторы новых типов. Но этого не произойдет, если государства в то же время будут упорно и массово субсидировать старые образцы реакторов. Но уж точно не имеет никакого смысла всучивать опасные и ненадежные технологии из эпохи «Битлз» развивающимся странам, как это сегодня делает ДНЯО. Ведь нет договора о предоставлении развивающимся странам систем проводной связи и телефонов с древними наборными дисками, так зачем же передавать устаревшие ядерные технологии странам, не обладающим ядерным оружием?

Сторонники атомной энергетики часто утверждают, что климатические изменения требуют сохранить эту отрасль, имеющую «нулевой углеродный выброс». Однако углеродные выбросы на атомных электростанциях за время их работы далеко не нулевые. Надо добывать уран, перерабатывать его, перевозить. Да и саму электростанцию надо сначала строить, а через определенное время выводить из эксплуатации. Кроме того, приходится заниматься утилизацией отходов. А все эти действия сопряжены с немалыми углеродными выбросами. Журнал Energy Policy опубликовал результаты исследования, в котором показано, что атомная энергетика выбрасывает в атмосферу примерно вдвое больше углерода, чем солнечная, и в шесть раз больше, чем наземные ветровые установки. А поскольку запасы урановых руд все больше истощаются, это соотношение будет и дальше меняться – отнюдь не в пользу атомной энергетики.

Поэтому действующее положение ДНЯО о том, что технически развитые  и обладающие ядерным оружием государства должны передавать ядерные технологии менее развитым странам, можно будет усилить или даже заменить статьей в ДНЯО 2.0 о том, что они также будут передавать им технологии энергетики на возобновляемых источниках и технологии энергоэффективности.

Вывод из всего этого таков: ДНЯО хорошо выполнял свои задачи 40 с лишним  лет, но давно уже пришла пора критически проанализировать его основополагающие принципы и положения, и решить, сохраняют ли они свою целесообразность. Атомная энергия это не панацея, как считали во времена, когда у автомобилей были стабилизаторы в виде плавников. А ядерным державам, и особенно США с Россией, не нужны их без нужды огромные и чрезвычайно  дорогостоящие ядерные арсеналы.

ДНЯО из эпохи 1960-х проехал долгий путь. Но сейчас у него отваливаются колеса, и вместо того, чтобы чинить старый и опасный драндулет, нам надо пересесть в новую, более надежную машину.

Юсаф Батт - физик-ядерщик, профессор и ведущий научный сотрудник Центра изучения проблем нераспространения  им. Джеймса Мартина (Martin Center for Nonproliferation Studies) при Монтерейском институте международных исследований (Monterey Institute of International Studies).