НАТО нужна южная стратегия

В первые два десятилетия после окончания холодной войны НАТО смотрела в основном на восток, в направлении Центральной и Восточной Европы, Украины и России. Сегодня альянс все больше притягивает южное направление — Средиземноморье, Ближний Восток и Персидский залив, что объясняется вполне простой причиной: именно там возникают новые вызовы. Если НАТО хочет сохранить свою стратегическую значимость, ей следует уделять больше внимания региону Ближнего Востока и Северной Африки, а также разработать для себя «южную стратегию».

Южные страны альянса, в частности, Испания и Италия, давно уже ратуют за создание такой стратегии. Однако их призывы вначале оставались без особого внимания, так как высшим приоритетом НАТО в то время было включение стран Центральной и Восточной Европы в западные структуры безопасности. Но после завершения второго этапа своего расширения НАТО начала уделять все больше внимания угрозам с юга.

Уязвимый южный фланг

Начатый в 1994 году Средиземноморский диалог показал, что альянс признает растущую значимость вызовов, идущих с юга. В диалоге участвуют Алжир, Египет, Израиль, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис. Однако процесс развития данной инициативы идет медленно. Сотрудничество на двусторонней основе проходит довольно гладко, а вот в многостороннем взаимодействии возникают трудности, вызванные противоречиями участников диалога с Израилем в палестинском вопросе, а в последнее время и ухудшением турецко-израильских отношений.

Средиземноморскому диалогу также мешает расширение множества других диалогов по безопасности этого региона. Многим средиземноморским странам трудно разобраться в разнообразных дипломатических инициативах. В политических и военных диалогах, проводимых НАТО и Западноевропейским союзом, - во многом одинаковые цели и почти одни и те же участники.

Существенным преимуществом НАТО является военная безопасность. Однако многие страны-участницы диалога предпочитают уделять большее внимание таким невоенным аспектам безопасности, как безопасность миграции и культуры. А решением этих вопросов лучше заниматься в рамках иных форумов, таких, как Барселонский процесс ЕС. В результате влияние Средиземноморского диалога остается ограниченным.

Охват стран Персидского залива

Стамбульская инициатива сотрудничества, возникшая на саммите НАТО в июне 2004 года, оказалась более успешной. Инициированная президентом Джорджем Бушем, Стамбульская инициатива сотрудничества уделяет главное внимание активизации практического взаимодействия со странами-членами Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива в следующих областях:

— преобразования в сфере обороны, составление военных бюджетов, военное планирование, а также отношения военных и гражданских;

— развитие оперативной совместимости;

— сотрудничество в борьбе с терроризмом, включая обмен информацией;

— противодействие распространению оружия массового уничтожения;

— сотрудничество в укреплении приграничной безопасности;

— планы действий в чрезвычайной обстановке в гражданской сфере.

Четыре из шести членов Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (Бахрейн, Кувейт, Катар, ОАЭ) входят в состав Стамбульской инициативы сотрудничества. Саудовская Аравия и Оман, не являясь членами этой инициативы, регулярно ведут политический диалог с НАТО.

В отличие от Средиземноморского диалога, где сотрудничество осуществляется в основном в форме семинаров и дискуссий, взаимодействие в рамках Стамбульской инициативы сотрудничества предусматривает участие в реальных операциях НАТО. Катар и ОАЭ участвовали в авиационной кампании НАТО против Ливии и сыграли ключевую роль в обучении повстанческих сил в этой стране. ОАЭ и Бахрейн участвовали в Международных силах содействия безопасности в Афганистане. А Катар разместил на своей территории центр управления совместными действиями авиации и ПВО НАТО для контроля воздушного пространства.

Уроки Ливии

При разработке южной стратегии необходимо учитывать недавний опыт кризисного урегулирования на юге. Ливийская воздушная кампания дает нам целый ряд важных уроков на будущее.

Во-первых, как показала ливийская интервенция, члены НАТО не могут автоматически исходить из того, что Соединенные Штаты будут брать на себя руководящую роль в каждом кризисе. Президент Обама четко дал понять, что США готовы возглавить лишь начальную фазу интервенции, когда нужны уникальные военные силы и средства Америки. Но Вашингтон рассчитывал на то, что после завершения начального этапа европейские союзники возьмут на себя основную ответственность за исполнение миссии в Ливии. А Соединенные Штаты будут «руководить сзади».

Это не значит, что Соединенные Штаты отказываются от лидерства. Просто Вашингтон будет более избирательно подходить к тому, когда, где и как вмешиваться в будущем. Кроме того, Вашингтон рассчитывает на то, что его европейские союзники в некоторых случаях будут брать руководство на себя, особенно в Северной Африке, где у Европы традиционно существуют серьезные интересы.

Во-вторых, ливийская операция показала, насколько важно заручиться широкой политической поддержкой действиям на Ближнем Востоке. Мандат ООН и поддержка Лиги арабских государств были исключительно важны для обеспечения такой политической поддержки при проведении авиационной кампании в целях придания ей легитимности. Без мандата ООН и без поддержки Лиги арабских государств многие союзники и партнеры НАТО отказались бы участвовать в операции и оказывать ей политическую поддержку.

В-третьих, ливийская кампания выявила ряд недостатков в планировании и ведении боевых действий. Несмотря на подавляющее техническое и численное превосходство коалиции над третьесортным военным противником, ей не хватило боеприпасов и оружия по целому ряду направлений. Многие задачи невозможно было бы выполнить без весомой военной помощи со стороны США.

В будущем европейским союзникам надо уделять больше внимания таким аспектам как высокоточные управляемые боеприпасы, разведка и дозаправка в воздухе, а также беспилотным летательным аппаратам. Но поскольку большинство членов НАТО планируют сокращения военных ассигнований, что ведет к упадку в военной сфере, от ключевых союзников будет трудно добиться того, чтобы они вложили в оборону столь необходимые инвестиции.

В-четвертых, критическим для успеха воздушной кампании оказалось развертывание на земле войск специального назначения из Британии, Франции и других стран (особенно Катара и Объединенных Арабских Эмиратов). Эти силы помогли вооружить и обучить отряды повстанцев, а также занимались координацией непосредственной авиационной поддержки, когда повстанцы вели наступление на Триполи. Объединенные Арабские Эмираты и Катар непосредственно участвовали в нанесении авиаударов по войскам Каддафи. Это подчеркивает важность углубления взаимодействия со странами из Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива, особенно с Катаром и ОАЭ.

И наконец, ливийская кампания продемонстрировала, насколько важно продолжать взаимодействие и тесное сотрудничество между НАТО и ЕС после завершения боевых действий. Многие нынешние политические проблемы Ливии возникают из-за отсутствия последовательного и связного политико-экономического взаимодействия и дальнейших планов практических действий после окончания военного этапа ливийской операции. ЕС не сумел обеспечить необходимое экономическое и политическое сотрудничество и взаимодействие в послевоенной фазе. Это создало серьезнейшие препятствия на пути политических преобразований в Ливии и породило новые возможности для расширения боевой активности в Магрибе группировок, связанных с «Аль-Каидой». В частности, это привело к кризису в Мали.

Мали

Операция в Мали тоже дает нам полезные уроки. Однако существует очень важное различие между операцией в Ливии и операцией в Мали. В Мали действовали исключительно французские войска, пользуясь поддержкой союзников. Соединенные Штаты обеспечивали их по трем направлениям: дозаправка в воздухе, разведка и воздушные перевозки. Но руководство боевыми действиями Франция взяла на себя.

Успеху операции в Мали в значительной мере способствовало то обстоятельство, что во Франции самые разные политические силы активно и единодушно поддержали применение военной силы в Северной Африке, которую Париж считает важным регионом в своей национальной стратегии. Такой консенсус позволил Франции действовать в Мали быстро и эффективно.

Интервенция в Мали показала, что очень важно заранее размещать легкую боевую технику и соответствующие мобильные силы высокой эффективности в районах, прилегающих к зоне конфликта. Франции удалось быстро отреагировать на действия исламистов и туарегов, потому что у нее в этот регион были заранее переброшены механизированные подразделения и самоходная техника. Данное обстоятельство НАТО также должна принять во внимание, когда будет разрабатывать планы стратегической переориентации на регион Ближнего Востока и Северной Африки.

Поддержка и участие союзников

Разработка южной стратегии потребует значительной поддержки и участия ключевых союзников Америки по НАТО.

Отказ Германии от участия в ливийской операции вызывает серьезные вопросы о том, сможет ли альянс рассчитывать на поддержку и участие Берлина в будущих военных операциях за пределами Европы, причем даже в таких, которые проводятся с санкции ООН, как действия в Ливии. Приняв решение не участвовать в интервенции в Ливии, немецкое правительство вывело свои военно-морские силы из Средиземноморья и убрало свои экипажи из самолетов дальнего радиолокационного обнаружения системы АВАКС.

В первое десятилетие после окончания холодной войны Германия стремилась к расширению своих горизонтов безопасности и принимала участие в многонациональных миссиях за пределами зоны ответственности НАТО. Так, немецкие истребители совершали боевые вылеты во время воздушной операции в Косове. Для Германии это был важный шаг в оборонной политике, особенно в связи с тем, что в той операции войска союзников действовали без разрешения Совета Безопасности ООН.

Но в последнее десятилетие Берлин старается как можно реже предпринимать рискованные шаги. Его главный приоритет заключается в защите благополучия и стабильности, которые были достигнуты после окончания холодной войны. Поэтому Германия все более осторожно и осмотрительно принимает решения об использовании военной силы, особенно если кризисы возникают за пределами Европы.

Ключевой вопрос заключается в том, возьмет ли Германия на себя обязанности в сфере обороны, сопоставимые с ее усиливающейся экономической мощью. Или же она превратится в большую Швейцарию — страну торговли, сосредоточившуюся на расширении своих коммерческих и деловых возможностей в условиях глобализованного рынка, а трудные вопросы безопасности и обороны предоставит решать другим?

Но обеспокоенность вызывает не только Германия. Добиться от Британии согласия на участие в военных операциях за пределами натовских границ тоже будет все сложнее из-за политических и экономических причин. Этот момент самым драматическим образом продемонстрировала британская палата общин, решившая в конце августа 2013 года отказаться от участия в нанесении авиационных ударов по Сирии даже после того, как режим Асада массово применил химическое оружие на удерживаемых повстанцами территориях в окрестностях Дамаска.

Голосование принесло неудобное поражение правительству Кэмерона, которое проявляло наибольшую среди членов НАТО агрессивность в вопросе интервенции. Отрицательный исход голосования стал отчасти результатом слабого контроля Кэмерона над собственной партией; но он также продемонстрировал более масштабные тенденции во внутренней политике Британии, и это может оказать существенное воздействие на перспективы военного сотрудничества Вашингтона и Лондона.

Налицо также заметные изменения в общественных настроениях внутри Консервативной партии за последнее десятилетие. В условиях ослабления британской экономики и общемирового спада многие депутаты парламента из числа консерваторов требуют, чтобы Британия вела себя более скромно в международных делах. В то же время, они проявляют все меньше желания следовать за Америкой во внешней политике. Во многом такие настроения объясняются последствиями иракской войны. Решение Тони Блэра поддержать Джорджа Буша в этой войне оказалось крайне непопулярным в британском обществе, и население Британии стало гораздо меньше поддерживать американскую политику.

В то же время, введенные правительством Кэмерона меры строгой экономии привели к серьезным сокращениям в финансировании британских вооруженных сил. Как отмечал бывший министр обороны Роберт Гейтс, эти сокращения существенно ограничат возможности британских войск участвовать в будущих военных действиях совместно с Соединенными Штатами. Многие британские военные жалуются, что Кэмерон хочет получать плюсы от сильной обороны, не желая при этом платить за нее.

В отличие от Британии, Франция решительно встала на сторону Обамы, поддержав военную интервенцию даже без мандата ООН, когда сирийцы применили химическое оружие. Однако неожиданное решение президента Обамы отказаться от нанесения военного удара и согласиться на предложение президента Владимира Путина о постановке сирийского химического оружия под международный контроль с целью его последующего уничтожения стало мощным ударом по Олланду. В Париже и в других странах, особенно в Саудовской Аравии, это посчитали признаком нерешительности и слабости Обамы.

Укрепление сотрудничества между НАТО и странами Персидского залива

Новые вызовы на юге потребуют новых подходов к вопросам безопасности. В будущем интервенции с участием НАТО, скорее всего, будут проводиться в составе временных коалиций стран-добровольцев, причем как входящих в состав Североатлантического альянса, так и не являющихся его членами. В связи с этим крайне важно иметь боеспособных региональных партнеров, которые могли бы эффективно взаимодействовать с натовскими войсками, а также сосредоточиться на региональных программах типа Стамбульской инициативы сотрудничества, которые призваны повысить оперативную совместимость и расширить взаимодействие между НАТО и региональными партнерами.

Стамбульская инициатива сотрудничества в этом отношении оказалась весьма эффективной. Как уже отмечалось, Объединенные Арабские Эмираты и Катар непосредственно участвовали в ливийской операции, а ОАЭ вместе с Бахрейном участвовали в Международных силах содействия безопасности в Афганистане. НАТО должна использовать такую готовность стран совета сотрудничества принимать активное участие в операциях Североатлантического альянса, и углублять связи со странами, входящими в Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива.

Эти вопросы могут стать полезными областями для расширения и активизации сотрудничества. Прежде всего, это противоракетная оборона. Перспектива создания Ираном собственного ядерного арсенала, причем в недалеком будущем, может усилить заинтересованность членов Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива в ПРО и других механизмах, предназначенных для уменьшения уязвимости этих стран перед лицом ядерного шантажа. Но даже если эту угрозу удастся сдержать благодаря вырисовывающейся «большой сделке» между Ираном и «шестеркой», Иран все равно может стать обладателем очень большого арсенала все более точных ракет большой дальности в неядерном снаряжении, получив их, скажем, из Китая. А это создаст новую и весьма серьезную стратегическую угрозу.

Энергетическая безопасность это еще одна сфера, где сотрудничество можно с пользой расширять. Европейские члены НАТО очень сильно зависят от поставок нефти и газа с Ближнего Востока и из Персидского залива, столь необходимых их экономикам. Они очень заинтересованы в том, чтобы линии поставок с Ближнего Востока и из Персидского залива продолжали действовать. Будучи крупными и важными экспортерами энергоресурсов, члены Совета сотрудничества государств Персидского залива точно так же заинтересованы в работе этих линий поставок. Укрепление безопасности на морских путях способно стать еще одной областью сотрудничества.

И наконец, существует необходимость сохранять мощный потенциал сдерживания Ирана, даже если будет достигнуто соглашение о сокращении его ядерной программы. Как отмечалось выше, после отмены эмбарго, введенного по распоряжению ООН, неядерный военный потенциал Тегерана наверняка будет усиливаться. Страны совета сотрудничества, а также Турция и Израиль будут нуждаться в стратегических гарантиях безопасности — и это может стать для НАТО важной задачей, которая будет очень сложной в военном и политическом плане.

Тем не менее, из-за усиления внимания Североатлантического альянса к югу он не должен пренебрегать своими главными интересами на востоке. Российское давление на Украину с целью отказа последней от соглашения об ассоциации с ЕС разбило надежды Киева на интеграцию с Европой. Это служит резким напоминанием о том, что Москва не отказалась от тактики выкручивания рук своим соседям. Следовательно, НАТО должна и дальше пристально следить за амбициозными российскими планами военной модернизации, сохраняя мощные силы сдерживания на своей восточной периферии.

Ф. Стивен Ларраби является почетным председателем по вопросам европейской безопасности в неправительственной исследовательской организации Rand Corporation.

Питер Уилсон — стажер Rand Corporation.