Американская мощь идет на спад, потому что в Вашингтоне постоянно ссорятся

У меня есть два замечания по поводу связи между экономикой и внешней политикой. Первое состоит в том, что надо отличать внутриэкономические и внутриполитические ограничения власти. Второе – это довод в пользу нового концептуального подхода к интеграции политики и экономики.

Политические ограничения американской власти

Начнем с первого вопроса, касающегося различий между внутриэкономическими и внутриполитическими ограничениями власти. Внутриэкономические ограничения связаны с наличием экономических ресурсов у американского государства в соотношении с ресурсами других политических сил, с темпами экономического роста, а также с бюджетной устойчивостью лежащих в основе такого роста моделей. Второй вопрос связан с тем, в какой мере политическая система может превращать имеющиеся у нее ресурсы в эффективную внешнюю политику и политику безопасности. Последнее можно представить себе как некую учетную ставку, применяемую к первому. Эта учетная ставка может быть разной для разных политических образований. Во многих дискуссиях на тему американского «упадка» (или отсутствия такового) не проводится никакого различия между основополагающей экономической базой и политической учетной ставкой. Я считаю, что американское общество не находится в упадке, потому что общая ситуация в экономике сегодня довольно благоприятная. Но мне кажется, что политическая система страны подвергается значительному загниванию.

Сегодня из всех крупных политических игроков в мире самая высокая учетная ставка существует для Европейского Союза. ЕС в целом несколько больше по численности населения и по общему объему ВВП, чем Соединенные Штаты (но не по показателям в расчете на душу населения). Кроме того,  он добился определенных успехов в превращении своей экономической силы в политические результаты (например, в вопросе экспорта в Африку своей политики по генетически модифицированным организмам). Однако в целом у ЕС отсутствует строго иерархическая структура принятия решений (что сделано намеренно), которая могла бы делегировать полномочия и ресурсы исполнительному органу. ЕС трудно быть сильным унитарным игроком. Это в наибольшей степени проявляется во внешней и оборонной политике, где неудачи ЕС в стабилизации обстановки на Балканах в 1990-е годы, а также его неспособность помешать США осуществить вторжение в Ирак в 2003 году признаются практически всеми. Но такой дефицит политической решительности распространяется и на экономическую политику, в рамках которой Европейский центробанк обладает гораздо меньшими полномочиями и автономией, нежели Федеральная резервная система США.

И напротив, китайская учетная ставка довольно низка, поскольку там правит весьма дисциплинированная коммунистическая партия, не допускающая никакого внутреннего инакомыслия. Да, возникают некоторые вопросы о контроле партии над Народно-освободительной армией Китая (НОАК), но нет никаких серьезных свидетельств того, что это является  существенной проблемой. Основы экономической мощи Китая преувеличивают, но эта мощь быстро нарастает, стремительно превращаясь в политическое влияние в Восточной Азии.

Политическая учетная ставка для США традиционно выше, чем для ЕС, но ниже, чем для Китая. Я бы сказал, что в последние годы она возрастает, означая, что годная к использованию власть Америки ниже ее потенциала.

Не думаю, что в краткосрочной и среднесрочной перспективе существуют какие-то фундаментальные экономические ограничения для возможности Америки оставаться главной господствующей державой в мире. Американская экономика, наконец, вернулась к росту, оседлав энергетическую революцию, произошедшую в стране, и в 2014 году темпы этого роста могут составить 3%. Отношение долга к ВВП в Америке достигло своего пика в 2009 году, составив 12% (это с учетом всех показателей –  федеральных, а также на уровне штатов и на местном уровне). Но в прошлом году оно снизилось до 6%, а по данным Бюджетного управления конгресса, в будущем году этот показатель упадет до 4%. Впереди страну ждут проблемы реального дефицита, когда наше стареющее население станет очень большим, а расходы на здравоохранение возрастут и к началу 2020-х годов увеличат это соотношение. Долгосрочная проблема дефицита очень сложна и серьезна, но решить ее можно лишь за счет реформы в области прав на получение социальной помощи, а не путем сокращений расходов сверх жизненно необходимых (сюда относится и оборонный бюджет). Если мы не сумеем решить проблему с правами на получение социальной помощи, то да, в оборонной и внешней политике появятся серьезные ограничения. Но сокращать оборонный бюджет в упреждающем порядке для урегулирования возможной проблемы дефицита мне кажется глупостью, потому что это не решение самой проблемы.

Тем не менее,  я полагаю, что политическая учетная ставка, которая превращает экономическую мощь в пригодную для использования на международной арене силу, для Соединенных Штатов увеличивается в результате  политической поляризации в Вашингтоне. Это в большей степени проблема политической элиты, нежели общества. Я не уверен, что в американском обществе по внутриэкономическим и культурным проблемам существует более глубокая поляризация, нежели та, что прежде существовала по вопросам внешней политики. После двух дорогостоящих войн на Ближнем Востоке обе партии стали гораздо осторожнее в своей поддержке интервенций и силовой внешней политики. В Республиканской партии впервые за жизнь двух поколений появилось значительное изоляционистское крыло под руководством  таких политиков как сенатор Рэнд Пол (Rand Paul). Даже в болезненном вопросе электронной слежки АНБ нет раскола на республиканцев и демократов; скорее, раскол образуется в обеих партиях.

Сегодняшнее отличие – это гораздо более губительная межпартийная атмосфера в Вашингтоне, где практически любая политическая проблема становится поводом для баталий политиков и набирания очков. Это значит, что у конгресса гораздо меньше желания делегировать исполнительной власти вопросы внешней политики на ее усмотрение. От этого и президент старается реже использовать свои властные полномочия в упреждающем порядке.

Доказательств тому за последние годы два: убийство посла Стивенса в Бенгази и текущие переговоры по ядерной проблеме с Ираном. Как отмечается в недавнем сенатском докладе, администрация Обамы допустила множество ошибок в действиях, приведших к смерти посла Стивенса, однако в основном это были ошибки и неправильные оценки управленцев среднего звена (возможно, включая самого посла), но не Хиллари Клинтон и не президента Обамы. Вина администрации – не в попытке укрывательства, а в попытке умалить значение данного инцидента в ходе предвыборной кампании. Тем не менее, политизация этого случая доставляла беспокойство Вашингтону на протяжении  полугода. Из-за него он отказался от всяких рискованных действий в своей ближневосточной политике, и сегодня придает повышенное значение (которое и без того кажется чрезмерным) самозащите и безопасности  дипломатов, называя это первоочередными приоритетами в региональной политике США.

Точно так же недавно в сенат был представлен законопроект, где подробно излагаются условия окончательного ядерного соглашения с Ираном. Это является  бесполезным посягательством на дискреционные полномочия исполнительной власти. Трудно понять, как можно довести до конца столь сложные переговоры, если конгресс заранее ставит очень жесткие условия и задачи. Конечно, это ни в коем случае не означает, что администрации надо дать карт-бланш; рассматривать и утверждать соглашение, которое появится в результате  переговорного процесса, придется конгрессу, поскольку многие из действующих санкций введены законодательно. Но это далеко не лучший способ ведения переговоров.

Итоговый результат политической поляризации состоит в том, что контроль над внешней политикой перешел от президента к конгрессу – точно так же, как во время споров по поводу Вьетнама в 1970-е годы и Центральной Америки в 1980-е.

Новые подходы к интеграции экономики и политики

Второй вопрос – концептуальный, и касается он наших взглядов на соотношение экономической политики и политического курса.

Начиная со времен Рейгана, Соединенные Штаты самым активным образом выступают как за экономический либерализм (его еще часто называют «неолиберализмом») в мировой экономике, так и за демократию в политической сфере. Считается, что эти вещи неразрывно связаны, являясь изначально благими целями, оказывающими друг другу взаимную поддержку.

Экономическая часть этой концепции приобрела форму «вашингтонского консенсуса» (тип макроэкономической политики, который в конце XX века был рекомендован руководством МВФ и Всемирного банка к применению в странах, испытывающих финансовый и экономический кризис – прим. перев.). Эта серия мер по либерализации была направлена на снижение тарифных барьеров, на создание глобальной системы свободной торговли, на приватизацию, дерегулирование и общее сокращение государственных секторов. Экономическую либерализацию по англо-американской, а не по европейской континентальной модели посчитали способствующей продвижению либеральной демократии во всем мире. Либерализация должна была привести к экономическому росту, а тот, в свою очередь, увеличил бы численность среднего класса, который критически стал бы относиться к авторитарным режимам. Экономическую свободу считали частью пакета либеральных политических прав.

Политика продвижения экономической либерализации и демократии во многом преуспела. Прежде закрытые экономики бывших коммунистических стран Восточной Европы, Китая, Индии, а также многих развивающихся государств открылись навстречу глобальной экономике. В период с 1970 года и до финансового кризиса  2008 года объем мирового производства увеличился в четыре раза – в основном в результате  либерализации. Хотя демократия сегодня действует не во всех крупных экономиках мира, число выборных демократий увеличилось с 35-40 до 100 с лишним на сегодняшний день.

Но у этого преимущественно американского подхода к интеграции экономики и политики есть вполне реальные ограничения, и с момента появления первых признаков азиатского финансового кризиса в 1997 году эта модель сталкивается со все большим количеством проблем. В экономической либерализации есть два очень важных недостатка.

Первый состоит в том, что либерализация работает намного лучше в реальной экономике, нежели в финансовом секторе. В конце 1990-х годов среди экономистов существовало практически повсеместное единодушие по поводу того, что более свободные и интегрированные в мировых масштабах финансовые рынки создадут более эффективную систему размещения капитала, а следовательно, более мощный рост. Но оказалось, что глобальные финансовые рынки не всегда эффективны; там возникают разного рода пузыри, мании и иррациональное богатство. А издержки в конечном итоге несут налогоплательщики. Казавшийся несомненным рост начала 2000-х годов был иллюзорным, основанным на чрезмерно рискованных банковских операциях. Такие страны, как Мексика, Таиланд и Южная Корея, быстро попали в беду, последовав американских советам и открыв в 1990-е годы свои счета капитальных активов. Те страны, что отказались от либерализации, например, Китай, защитили себя от разрушительного воздействия волатильного спекулятивного капитала. Соединенные Штаты напоролись на собственную мину, когда в конце 1990-х отказались от регуляторного режима закона Гласса-Стиголла и открыли свои двери для наплыва ликвидности из Китая и с других формирующихся рынков. Все это способствовало началу финансового кризиса  2008 года и привело к самому серьезному спаду со времен Великой депрессии.

Второй недостаток связан с распределением. Как указывается в статье Майкла Спенса (Michael Spence), глобализация и ничем не сдерживаемый научно-технический прогресс породили ряд весьма неблагополучных последствий в вопросах распределения. Америка и прочие развитые демократии прошли длительный период деиндустриализации, когда начался застой в промышленном производстве, породивший кризис занятости и снижение доходов многих американцев из рабочего класса. Между тем, у высокообразованных американцев налицо существенное увеличение доходов, как и у такой же космополитичной мировой элиты.

В 1990-е и 2000-е годы Соединенные Штаты утратили значительную часть своей производственной базы и цепочек поставок в Китай и прочие азиатские страны. Отчасти это был неизбежный результат погони капитала за более высокой нормой прибыли; но он мог и не принять такие крайние формы, как произошло в действительности. Стоя под лозунгом борьбы с протекционизмом, Соединенные Штаты пассивно наблюдали за тем, как Китай обесценивал свою валюту и перемещал к себе американские рабочие места. Экономисты настаивали на том, что мы не должны смешивать политические цели и соображения экономической эффективности, а в это время наши конкуренты поступали как раз наоборот.

Первые фазы этого периода либерализации были полезны для глобальной демократии, поскольку средний класс распространялся по всему миру. Пожалуй, когда-нибудь это вызовет демократизацию в Китае. Но этот период оказал негативное воздействие  на демократию в развитом мире и в США. Вместе с растущим признанием факта неравномерного развития появилась популистская реакция отторжения той элиты, которой выгодна глобализация. В данный момент этот популизм не ослабляет устойчивость демократии в развитом мире. Однако в конечном счете неравное распределение плодов экономического роста способно ослабить легитимность демократических систем.

На мой взгляд, проблема заключается в том, чтобы найти иной путь для интеграции экономики и политики, в котором не будет места кипучему неолиберализму 1990-х годов, и в то же время, не будет возврата к подрывающей рост политике популизма и перераспределения. На сегодняшний  день никто в США и Европе не дал четкого описания того, как будет выглядеть эта модель. Придется развенчать рост как единственный показатель экономики и повысить приоритетность занятости и даже распределения. Надо будет определить новую, более обширную роль для государства, в частности,  в сфере регулирования финансовых рынков. Надо будет сосредоточить внимание на занятости среднего класса и подумать над тем, как направить инновации в сферы, где используется ручной труд. Это явно поможет сохранить производственную базу и цепочки поставок, географически близкие к США.

В международном плане выработка такой модели будет очень важна для поддержания американского лидерства и «мягкой силы». Из-за провалов Уолл-стрит неолиберальная модель в нашем мире дискредитирована, и такие государства как Бразилия и Аргентина возвращаются к своим дурным привычкам в вопросах промышленной политики и субсидирования. США следует задуматься над тем, как видоизменить неолиберальную модель, признав свою былую неумеренность, но сохранив сердцевину открытого международного порядка. Свободная торговля и отмена государственного регулирования не должны быть нашими единственными целями. На самом деле, установление новых стандартов и правил в международном банковском секторе является  крайне важным требованием, если мы хотим избежать очередного финансового кризиса, от которого пострадали пять лет назад. Но внутренняя стабильность и использование «мягкой силы» за границей невозможны без иных подходов к экономической политике.

Фрэнсис Фукуяма – ведущий научный сотрудник Института международных исследований им. Фримэна Спольи при Стэнфордском университете, член внешнеполитической рабочей группы по «Большой стратегии». Его книга «Политический порядок и политический  упадок. От промышленной революции до глобализованной демократии» (Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to Globalized Democracy) выйдет в октябре 2014 года.