«Натократия» воодушевилась. Кульминацией кризиса на Украине стал фальшивый референдум, этакий фиговый лист, призванный узаконить аннексию Крымского полуострова Россией. Он дал Североатлантическому альянсу, который после окончания холодной войны плывет по воле волн, новое и весьма привлекательное основание для существования. Важные шишки из натовской штаб-квартиры в Брюсселе заявляют, что российские действия против Украины свидетельствуют о наличии угроз и нестабильности, в связи с чем альянс будет сохранять свою актуальность, несмотря на кончину Красной Армии, и что крымский кризис усилит единство и решимость НАТО.
Такие оптимистические декларации вполне ожидаемы, ведь становящаяся ненужной бюрократия имеет привычку обращаться к пиару. Но действительность такова, что НАТО в ближайшие годы ждет снижение стратегической согласованности в действиях, ослабление организации, рост разногласий по вопросам средств и целей, а также ослабление безопасности тех стран-членов, которые вступили в альянс после холодной войны, особенно находящихся вблизи от России.
Для начала – немного об общей ситуации.
Когда СССР был жив и здоров, очень легко можно было сочинить броский и весомый слоган для обоснования существования НАТО. Можно было, например, дать следующую формулировку: НАТО существует для сдерживания, а при необходимости и для срыва наступления стран Варшавского договора на Европу. Для чего создавался этот договор? Чтобы обеспечить советское господство над коммунистическим блоком Восточной Европы? А может, Москва надеялась использовать его для захвата или для «финляндизации» Западной Европы? На эти вопросы нет и не будет однозначных ответов; но важнее то, что миллионы западных европейцев не желали это выяснять на практике, а поэтому считали НАТО жизненно важной организацией, понимали ее цели и предназначение и считали, что она обеспечивает им сохранение жизни. Руководство НАТО, когда его просили объяснить смысл существования альянса, могло процитировать слова ее первого генерального секретаря лорда Исмэя, который как-то пошутил, что цель НАТО в том, чтобы «держать США в (Европе), держать Германию под (контролем), и держать Россию вне (Европы)». Эта острота показывала, что НАТО привязана к европейской стабильности в целом, а не только к советской угрозе.
Когда распался Советский Союз, стало непросто давать содержательные формулировки о предназначении Североатлантического альянса. Альянс попыталась обрести новую энергию и наступательный порыв за счет продвижения на восток и принятия в свои ряды новых членов. Но это породило две проблемы.
Во-первых, это вызвало подозрения и недовольство России. Конечно, эти настроения создавал не Путин, но он определенно усилил их. Это было очевидно даже в безмятежные годы странного товарищества Билла Клинтона и Бориса Ельцина, когда последнего, несмотря на танковое наступление на парламент в 1993 году, на фальсификацию выборов тремя годами позже, на срочную демпинговую распродажу государственной собственности, называли демократом, и даже во время жестокой российской войны в Чечне сравнивали не с кем-нибудь, а с Авраамом Линкольном. Но даже в те хмельные дни, когда Запад очень сильно надеялся на построение демократической России, большинство россиян, независимо от своих политических пристрастий, не могли понять, почему этот альянс, ставший символом холодной войны, крадется к их границам, в то время как Запад приветствует российскую демократию, болтает о сближении с Россией и о ее включении в западное сообщество, а также заявляет, что эпоха идеологического и военного соперничества подошла к концу. Большинство американцев были абсолютно глухи к этому недоумению и недовольству россиян, а Путин им воспользовался, создав свой собственный брэнд хвастливого российского национализма. Расширение НАТО оказалось в итоге минусом для отношений Запада с Москвой, хотя было бы нелепо утверждать, что Путин присоединил Крым к России в отместку.
Вторая порожденная расширением НАТО проблема состояла в том, что стало труднее достигать стратегического консенсуса внутри самого альянса. Не в последнюю очередь это было вызвано тем, что «старая» и «новая» Европа (формулировка Дональда Рамсфелда) придерживались разных взглядов на содержание угроз, в частности, что касается России. В определенной мере причина разногласий носила чисто арифметический характер. В 1949 году, когда был создан Североатлантический альянс, в его составе было 12 стран-членов; на пике холодной войны в него входили 16 государств. Но он постепенно и поэтапно расширялся, и к 2009 году в его рядах насчитывалось уже 29 участников. Трудно приходить к согласию, когда семья увеличивается почти вдвое. Любой, кто возглавлял в НАТО какой-нибудь крупный комитет, может подтвердить этот железный закон чисел. Наиболее очевидно это стало в момент, когда альянс раскололся во мнениях по поводу войны в Ираке. Тогда большая часть новой Европы стремилась угодить Америке, а старая Европа – ну, не очень.
Иракская война также стала примером (хотя и не первым) того, как НАТО готовится к новой постсоветской эпохе. Организация занялась «операциями за пределами зоны ответственности», что на понятном языке означает экспедиционные кампании за пределами Европы. Это была не просто адаптация; это была трансформация евроцентристского предназначения альянса, которое действовало на протяжении жизни целого поколения. Соедините быстрое увеличение численности с переходом к новым задачам – и что в итоге произойдет с альянсом? Ответ следующий: путаница и разлад. Достаточно вспомнить Боснию, Косово, Афганистан, Ирак и Ливию, и мы увидим, что участие НАТО в этих конфликтах «за пределами» привело к усилению ее проблем. Обсуждение кампаний альянса за пределами Европы всегда проходило на грани скандала. Европа по вполне понятным причинам хотела, чтобы НАТО занималась делами на континенте. А когда с окончанием холодной войны альянс на деле начал участвовать в конфликтах за пределами Европы, споры и распри усилились.
Ирак и прочие перечисленные мною конфликты породили споры о «разделении нагрузки» (суть их в том, что Америка требует от Европы тратить больше средств на оборону и увеличивать свой вклад в НАТО, полагая, что он должен быть пропорциональным и справедливым). Они также продемонстрировали, что большинство членов НАТО, за исключением США, сумели сократить свои военные расходы и отказаться от наращивания своих вооруженных сил благодаря тому зонтику безопасности, который уже давно раскрыл над ними дядя Сэм. Да, разные страны НАТО выделяют разные суммы на оборону в процентах от ВВП. И тем не менее, бремя расходов на оборону у европейских союзников намного легче, чем у Америки. Как только дело доходит до воздушных перебросок, проецирования силы и различных форм применения огневой мощи в конфликтах за пределами Европы, альянс неизменно показывает, что он в военном плане является не более чем американским филиалом, которому оказывают деятельную поддержку лишь некоторые его члены типа Франции и Британии. Во времена холодной войны такой дисбаланс не имел большого значения, но в постсоветском мире терпение Вашингтона начало иссякать.
Еще одним источником трений была разная степень готовности Европы и Америки к участию в боевых операциях в вызывающих раздражение неевропейских конфликтах. Наиболее ярко это показала война в Афганистане. Самое тяжелое бремя в борьбе с боевиками (в отличие от участия в «командах провинциальной реконструкции» с целью обеспечения безопасности и экономического развития) взяли на себя американские войска и контингенты отдельных союзников, причем иногда те, что даже не входили в состав НАТО. Ирак продемонстрировал ту же самую закономерность. Таким образом, выход НАТО на глобальный уровень стал не совсем таким, как на это надеялись создатели данной схемы.
Сейчас альянс столкнулся с кризисом на Украине. На сей раз проблема для альянса во многом иная, потому что Украина находится отнюдь не «за пределами зоны ответственности», а внутри нее, если хотите. Более того, некоторые члены альянса, прежде всего Польша и три страны в Прибалтике, серьезно разнервничались в связи с наглым захватом Крыма Россией. Так что же – неожиданный путинский маневр с применением силы определит, наконец, назначение НАТО в эпоху после холодной войны и побудит ее членов в количестве 28 стран изо всех сил толкать воз в одном направлении? Для чиновников из Брюсселя и других европейских столиц, и особенно для генерального секретаря НАТО Андерса Фога Расмуссена ответ однозначен: действия России на Украине стали для альянса ледяным душем, вернувшим его к действительности. Эту точку зрения разделяют многие в Вашингтоне, а также значительная часть американской и европейской прессы.
Но эта превалирующая точка зрения наверняка не соответствует действительности. Шумная ссора между Россией и Западом из-за Украины усилит непослушание в рядах НАТО, а не ослабит его. И на это есть несколько причин.
Во-первых, останется прямо пропорциональная связь между расширением и снижением уровня единодушия. Когда осядет пыль, поднявшаяся в связи с присоединением Крыма, в рядах Североатлантического альянса появятся разногласия в вопросе о том, как решать проблему с Россией, и даже относительно масштабов этой проблемы. При этом будет прослеживаться следующая закономерность: чем ближе член НАТО к российской границе, тем чаще и настойчивее он будет добиваться от НАТО словесных заверений и практических демонстраций преданности альянса интересам безопасности. И чем дальше такой союзник от России, тем меньше у него будет желания делать такие заверения и выступать с такими демонстрациями, поскольку ему не захочется провоцировать Россию на ответные действия, а удаленность от ее границ будет давать такому союзнику чувство неуязвимости и защищенности.
Во-вторых, гамбит Путина в Крыму отнюдь не усилит решимость НАТО продолжать расширение. Скорее всего, это заставит самых сильных членов НАТО (которые в случае начала войны будут брать на себя наибольшие риски) очень сдержанно относиться к предоставлению гарантий защиты российским соседям, не входящим в альянс. Все дело в том, что больше всего Москвы опасаются слабые государства, которые неспособны сдержать Россию даже в случае повышения для нее издержек от применения военной силы. Далее, такие государства издавна конфликтуют с Россией, а это увеличивает шансы на то, что никто не будет давать им гарантии защиты. Какими бы уязвимыми ни ощущали себя Молдавия, Грузия и Украина, крымский кризис снижает вероятность того, что их пригласят в НАТО. Теперь все меняется. Нельзя исключать, что им предложат план действий по подготовке к членству, хотя произойдет это нескоро, а если и произойдет, то это будет подачка, сводящаяся к затягиванию процесса на неопределенное время.
Как вы думаете, сколько старых членов Североатлантического альянса вздохнули в 2008 году с облегчением в связи с тем, что Грузия не состоит в НАТО, а поэтому к ней не нужно применять положение статьи 5 натовского договора и защищать ее от России? Я думаю, что немало, и примерно столько же почувствовали облегчение от того, что не приняли в свое время в альянс Украину, когда наблюдали за тем, как Россия захватывает Крым. Президент Обама был не одинок в своем заявлении о том, что война с Россией из-за Украины невозможна. То же самое подумали и его жесткие критики, такие как сенатор Джон Маккейн, не говоря уже о европейских руководителях.
В-третьих, несмотря на длящиеся более десяти лет разговоры о разрешении натовского спора на тему пропорционального распределения нагрузки, в практическом плане сделано очень мало. Несоответствие между американским вкладом в коллективную оборону и долей ВВП, выделяемой США на военные расходы, с одной стороны, и соотношением военных ассигнований и ВВП их партнеров по альянсу – с другой, остается вопиющим. И эта разница не сокращается. Да, американские вооруженные силы и военные расходы намного больше, чем у любого отдельного члена НАТО, и даже чем у альянса в целом, поскольку Америка это сверхдержава, и у нее есть международные военные обязательства. Но этот критерий не имеет отношения к делу. Здесь важна доля от ВВП, выделяемая на оборонные нужды, а также предпринятые (или не предпринятые) странами НАТО шаги по наращиванию своего военного потенциала, чтобы он соответствовал их собственной обороне и обороне их партнеров по альянсу.
С этой точки зрения, внутри НАТО пока еще очень много тех, кто стремится кататься зайцем. Это невероятно, но спустя 23 года после окончания холодной войны, и спустя почти 70 лет после Второй мировой войны, когда Европа восстанавливалась от страшных последствий войн и превращалась в центр глобальной экономической мощи, партнеры США по НАТО не могут ничего сделать ради укрепления собственной обороны. В 2010 году на долю ЕС приходилось 26% общемирового ВВП, а на долю США – 23%. Каковы бы ни были причины дисбаланса в распределении нагрузок, Европа вполне способна взять на себя большее бремя.
И тем не менее, такой дисбаланс в распределении нагрузок сохраняется, о чем свидетельствует та доля ВВП, которую члены альянса выделяют на оборону. В 2013 году средний показатель у европейских членов НАТО составлял 1,6%, в то время как в США он был равен 4,3%. Более того, как показывают данные за разные четырехлетние периоды с 1990 по 2009 год, такой вклад европейских членов НАТО устойчиво уменьшается. Максимум был в 1990-1994 годах, составляя 2,7%, а вот среднегодовой вклад снизился с 1,7% в 2010 году до 1,6% и с тех пор не меняется. И напротив, у США средний показатель в период с 2010 по 2013 год был равен 4,6%. Лишь Франция, Греция и Британия выделяли на военные нужды два и более процентов, но ни у одной из этих стран данный показатель не превышал 2,4%. А в 19 странах он в это время была равен 1,5% или еще меньше. Эти цифры наглядно указывают на то, что европейские союзники Америки несут явно недостаточные расходы на нужды собственной обороны. У сравнений военных ассигнований с показателем ВВП есть свои недостатки, но картина не меняется, если сосредоточиться на технико-организационных показателях и посмотреть, например, на скоординированные европейские усилия по повышению эффективности закупок, по увеличению огневой мощи своих армий, по проецированию силы или по разумному распределению обязанностей.
Шансов на изменения очень немного. Попросту говоря, в Европе очень слаба политическая поддержка действиям по наращиванию военных расходов. И это еще мягко сказано. Население Европы стареет, и пожилые люди все чаще хотят воспользоваться преимуществами государства всеобщего благоденствия. А поэтому расходы на эти цели будут увеличиваться, и остатки стремления к наращиванию военной мощи будут еще больше ослабевать. Да, Европа пытается оптимизировать расходы на государственную службу, но традиция предоставления государством различных социальных услуг и помощи, а также власть профсоюзов в Европе была и будет намного сильнее, чем в Америке.
В эпоху холодной войны вопрос о справедливом распределении нагрузки старались не поднимать, потому что после войны разрушенная Европа оправлялась от полученных ран, а Америка в это время преуспевала. Но в последние годы, и особенно с началом Великой рецессии, американцы, согласно данным опросов общественного мнения, все больше беспокоятся по поводу своих рабочих мест и перспектив занятости, неравенства доходов и социальной мобильности, качества обучения в школах, где учатся их дети, и ветшающей инфраструктуры. Соответственно, им хочется ограничить или даже сократить военные расходы. Поэтому их трудно будет убедить (особенно если доводы будут лицемерные) в том, что их богатые союзники и партнеры по альянсу не в силах выделить больше средств для собственной защиты. Можно с уверенностью сказать, что дебаты по вопросу распределения нагрузок в НАТО будут усиливаться.
Еще одна причина, по которой Украина не станет для альянса тем ободряющим стимулом, которого ждут многие обозреватели, заключается в том, что ведущие европейские державы со временем остынут и примирятся с Россией – не потому что им не хочется тыкать медведю в глаз палкой, а потому что они очень многое вложили (в буквальном смысле) в деловые отношения с Россией.
В 2012 году объем товарооборота между Россией и ЕС составил 337 миллиардов долларов, что в три с лишним раза больше показателя 2002 года. Сегодня он почти в десять раз превышает объем торговли между Россией и США. Европейцы могут лишиться множества рабочих мест, а также очень больших денег. ЕС это главный торговый партнер России, а Россия занимает третье место в объеме торговли ЕС. Несмотря на сложную ситуацию с Крымом, деловые связи между Россией и Европой сохраняются. Как сообщила недавно New York Times, французский энергетический гигант Total налаживает сотрудничество с российским «Лукойлом» в деле освоения сибирских сланцевых месторождений нефти. А на прошлой неделе Россия разместила у Airbus заказ на 13 самолетов. То, что делает Франция, делают и другие ведущие страны Европы. Возможно, они с большей осмотрительностью будут относиться к вложению инвестиций в России, и несомненно постараются снизить свою зависимость от российского природного газа, за счет которого ЕС в среднем удовлетворяет 30% своих топливных потребностей, а балтийское трио, Словакия, Болгария, Греция, Чехия и Венгрия еще больше – на 75-100%. Конечно, Евросоюз будет стремиться к диверсификации импорта энергоресурсов и в больших объемах покупать сжиженный природный газ. Но его энергетическая зависимость от России все равно останется существенной, и европейские компании будут и дальше подписывать контракты с «Газпромом» и «Роснефтью» на миллиарды долларов.
Самым показательным индикатором степени притягательности денежных прибылей станет то, продолжат ли Франция и Германия поставки военной техники в Россию после крымских событий. Особенно важны доходы от продаж в Россию для Франции и для ее ослабевших оборонных отраслей промышленности. Речь здесь идет о подписанном в 2011 году контракте на поставку четырех универсальных десантных кораблей класса «Мистраль». Сумма сделки составляет 1,7 миллиарда долларов. Французский президент Франсуа Олланд и министр иностранных дел Лоран Фабиус (Laurent Fabius) намекнули, что в случае дальнейших действий России на Украине военные контракты Москвы с Парижем окажутся в опасности. Такое вполне возможно, но здесь стоит вспомнить о том, что соглашение по «Мистралям» было заключено спустя всего три года после того, как Россия вступила в войну с Грузией. Отмена действующих контрактов наверняка вызовет ответные действия со стороны России. Заместитель премьер-министра и царь оборонной промышленности Дмитрий Рогозин уже предупредил, что Россия потребует компенсацию, если Франция не поставит корабли в срок.
Украинский кризис показал, что Запад, и особенно Европа не желают причинять России большой экономический ущерб такими мерами как ограничение торговли, банковских операций или запреты на инвестиции в энергетический сектор. Даже министр иностранных дел Польши Радек Сикорский (Radek Sikorski), который наряду со многими своими согражданами считает Россию серьезной угрозой, и тот указал на географические реалии, когда его спросили, почему Европа не хочет вводить против Москвы жесткие санкции и гораздо сдержаннее Америки говорит об экономическом давлении на Россию.
Путин, со своей стороны, ограничится победой в Крыму, если в Донбассе не будет столкновений между русскими и украинцами, а потом примет меры по стабилизации и даже по улучшению отношений с Западом, хотя сделать это ему будет непросто, и на это уйдет немало времени. Он хорошо понимает, что продолжение конфронтации с западными странами и попытки аннексии других областей на востоке Украины могут вызвать драконовские санкции со стороны Запада, которые будут очень сильно отличаться от сегодняшних слабых хлопков по рукам в виде визовых ограничений для отдельных лиц и заморозки счетов российских магнатов и чиновников. Он, как и другие россияне, понимает, что если Россия сожжет мосты с Западом, она останется в изоляции, один на один с Китаем, усиливающим свои позиции на южном фланге России.
Как это ни парадоксально, одно из преимуществ Путина – это численное превосходство Запада. В составе НАТО и ЕС более двух десятков стран, и Москва неоднократно демонстрировала свое умение использовать различные двусторонние приманки и стимулы в целях разрушения последовательной и устойчивой политики Запада в отношении России. Та буря, которую подняло российское наступление на Украину, утихнет нескоро, но она утихнет – благодаря усилиям Москвы, Вашингтона и Европы. Мы не направляемся в сторону новой холодной войны или даже долговременного разрыва между Россией и Западом. Представление о том, что страх перед новым усилением России после крымского кризиса укрепит солидарность и стратегический консенсус внутри НАТО, а также даст ей четкое видение своей миссии после холодной войны, это не более чем самообман. НАТО надо задуматься о своем будущем. И она не должна исходить из того, что российские действия на Украине облегчат ей эту задачу.
Раджан Менон – профессор политологии Сити-колледжа Городского университета Нью-Йорка, внештатный старший научный сотрудник Атлантического совета (Atlantic Council) и автор книги «Конец альянсов» (The End of Alliances).
