Бразилия в институциональном лимбе

Сан-Паулу — Международные инвесторы внимательно наблюдают за тем, как бразильцы готовятся ко второму туру президентских выборов, назначенного на 26 октября. Их выбор определит не только имя следующего президента, но и, возможно, решит судьбу Центрального банка Бразилии (ЦББ), а значит, траекторию макроэкономического развития страны.

Действующий президент Дилма Русеф выступает за сохранение нынешнего институционального статуса ЦББ, в то время как ее оппоненты утверждают, что монетарная политика страны страдает от вмешательства политиков и что решить эту проблему можно, предоставив ЦББ больше автономии. Однако до сих пор ни один из кандидатов не предложил вариант реформы, которая бы уменьшила масштабы политического давления на банк и при этом гарантировала его большую подотчетность и способствовала финансовой стабильности в стране. Если Бразилия хочет сохранить сильный и стабильный экономический рост, ее центральному банку понадобится перестройка.

Монетарная политика давно играет важную роль в бразильской политической жизни. Во время процесса демократизации в 1980-х и 90-х несколько правительств подряд пытались справиться с гиперинфляцией, достигшей 2477% в 1993 году. Введение в действие «Плана Реал» в 1994 г. помогло снизить ежегодный рост цен до «приемлемого» уровня (22%) уже в следующем году. Благодаря успеху этого плана, его автор, бывший министр экономики Фернанду Энрики Кардозу, дважды выигрывал президентские выборы (в 1994 и 1998 годах), сделав акцент на тревогах избирателей по поводу стабильности цен.

Сегодня центральные банки развитых стран беспокоятся из-за угрозы дефляции, а тем временем бразильские политики опять вынуждены реагировать на растущие страхи по поводу замедления экономического роста и усиления инфляции. К сожалению, объявленные планы президентских кандидатов в отношении ЦББ не позволят достичь нужных целей. Исторически сложилось так, что Партия трудящихся Дилмы Русеф выступает против предоставления центральному банку формальной автономии. Во время избирательной кампании Русеф использовала откровенно популистскую риторику, утверждая, что автономия ЦББ будет означать передачу слишком больших полномочий частным банкирам.

Кандидат от Социалистической партии Марина Силва требовала формальной независимости банка. С этим недавно согласился кандидат от Социал-демократической партии Аэсиу Невис, которому предстоит борьба с Русеф во втором туре выборов. Но на самом деле Невис хочет не формальной, а только реальной, де-факто автономии ЦББ. Как и Кардозу, Невис привержен идеям инфляционного таргетирования, первичного профицита бюджета и плавающего валютного курса. Хотя подобная политика может способствовать ценовой стабильности, в данном варианте реформы упущены из виду два важных для ЦББ вопроса: юридическая автономия и институциональные реформы, гарантирующие подотчётность банка перед гражданами.

Правовые гарантии автономии ЦББ могли бы содействовать повышению доверия к бразильской валюте, которое не может обеспечить неформальная автономия. Подобные гарантии имеют прямое влияние на инфляционные ожидания, поскольку закон способен дать институциональную защиту общественным благам, таким как ценовая и финансовая стабильность. Тщательно спланированная и осуществленная институциональная реформа могла бы также повысить подотчетность ЦББ перед обществом в целом, защищая его в то же время от необоснованного политического давления и лоббистского влияния крупных банков.

ЦББ созрел для реформы. Сейчас он представляет собой технократическое, бюрократическое учреждение полувековой давности, основанное еще во времена военной диктатуры. Имеется очень мало правовых инструментов, обеспечивающих его политическую и социальную подотчетность. Институциональная реформа должна, тем самым, привести к пересмотру неадекватных целей ЦББ — он занят стабильностью цен, которая рассчитывается относительно индекса инфляции, плохо отражающего реальные ощущения рядовых бразильских потребителей. Например, официальный уровень инфляции в 2013 году составил 5,9% (целевым был уровень 4,5%); однако цены на еду, расходы на которую съедают основную часть бюджета бразильских домохозяйств, выросли на 8,4%, что особенно сильно ударило по бедным. Администрации Русеф удалось искусственно сдержать инфляцию на низком уровне, приостановив рост цен на услуги, оказываемые государством и его компаниями.

Кроме стабильности цен у ЦББ должны быть и другие цели, в первую очередь, финансовая стабильность, но также, возможно, и уровень занятости населения. Русеф помешала попыткам Конгресса поставить подобные цели перед ЦББ в 2011 году. Над ними придется еще, конечно, как следует поработать, чтобы избежать прежних ошибок, но, сделав всё правильно, мы получим расширенный список критериев для оценки политики ЦББ, что повысит его подотчетность, а значит, укрепит законность оснований для предоставления банку юридической автономии.

Институциональная реформа могла бы способствовать и большей финансовой стабильности. Во время и сразу после финансового кризиса 2008 года ярко проявились последствия устаревшей институциональной архитектуры ЦББ. У банка не было достаточной правовой базы для действий, нужных для стабилизации финансовой системы. Тогдашний президент Луис Инасиу Лула да Силва был вынужден вмешаться и принять радикальные меры, например, использовать ресурсы госбанков и фонда страхования вкладов для спасения рухнувших финансовых учреждений. Лула уверял, что такой нерегламентированный, ad hoc подход дал Бразилии гибкость, которой не хватило другим странам. Но принятые им решения были совсем не бесплатными, как он уверял, а достигнутый успех оказался кратковременным.

Причиной серьезной озабоченности сейчас является быстрый рост долга частного сектора. В других странах центральные банки признают необходимость новых инструментов, гарантирующих финансовую стабильность; это должен признать и ЦББ. Институциональная ясность мандата ЦББ на финансовую стабильность в стране и на использование необходимых для ее достижения инструментов помогла бы Бразилии избежать будущих кризисов, или, по крайней мере, справляться с ними эффективней.

На выборах президента Бразилии приходится выбирать между двумя плохими вариантами: либо сохранение статус кво, в котором ЦББ подвержен политическому влиянию, под властью Русеф; либо неформальная автономия ЦББ с сохранением устаревшего институционального аппарата под властью Невиса. Только в программе Марины Силвы содержался призыв к институциональной реформе денежной политики страны и финансового регулирования. Нет никаких гарантий, что ее поддержка Невиса во втором туре означает, что тот изменит свои взгляды на ЦББ после того, как, может быть, победит.