Миф о санкциях

С 2005 года американские политики все чаще и чаще обращаются к тщательно разработанным экономическим санкциям как к первому средству воздействия в сложных внешнеполитических ситуациях. От разработки санкций в банковской сфере, которые закрыли Ирану доступ к западным финансовым рынкам, до недавнего пакета санкций, направленных против российской финансовой системы и российской нефтяной отрасли — американские политики лишь нахваливают эти инновационные методы. Они говорят, что точечные санкции невероятно эффективны, и при этом бьют точно в цель и продуманы до мельчайших деталей. Например, в Стратегии национальной безопасности, которую администрация Обамы представила в 2015 году, говорится, что «точечные экономические санкции остаются эффективным инструментом, позволяющим наказать ... безответственных нарушителей мирового порядка», и что «наши санкции будут по-прежнему тщательно разрабатываться с учетом конкретных ситуаций для достижения конкретных целей, при этом всякого рода нежелательные последствия для других экономических игроков, глобальной экономики и гражданского населения будут минимизированы».

Санкции — действительно очень мощный инструмент, и во многих отношениях они ознаменовали значительный шаг вперед по сравнению с более ранними методами экономического воздействия. Однако некоторые проблемы, которые ограничивали эффективность прежних мер, никуда исчезли: они ограничивают эффективность и новых способов воздействия. И самый важный урок, извлеченный из прежних попыток применения экономического оружия, остается актуальным и сегодня: санкции наиболее эффективны тогда, когда они являются тактической составляющей тщательно продуманной стратегии. Но когда их применяют в качестве замены такой продуманной стратегии, они дают осечку.

Новые санкции лучше прежних во многих отношениях. Они наносят более точечные удары, чем «всеобъемлющие» санкции, которые применяли в 1990-х годах. А значит у них больше шансов ударить по тем, кто этого заслуживает — по «законным целям» — и обойти невиновных лиц стороной. Они более эффективны по сравнению с «индивидуальными» санкциями (например, визовыми ограничениями и запретом на въезд), которые практиковались в 2000-х годах — и, следовательно, меньше похожи на символические меры, которые политики предпринимают взамен настоящего давления. Их более высокая эффективность обусловлена тем, что они опираются на лидирующее положение США в мировой финансовой системе; посредством целого ряда механизмов санкции закрывают недобросовестным и безответственным субъектам доступ к финансовой системе США и запрещают официальным и законным организациям осуществлять всякого рода сотрудничество со странами или отдельными лицами, попавшими под санкции.

Но при том, что эти санкции могут оказывать значительное экономическое воздействие, политики переоценивают свое умение точно настраивать эти инструменты экономического воздействия и управлять ими. Как это было и в эпоху более ранних экономических мер, предсказать их экономическую или политическую эффективность по-прежнему довольно сложно. Например, Барак Обама и его партнеры в Евросоюзе, вне всякого сомнения, намеревались усиливать давление на путинскую Россию постепенно. Они отклоняли более жесткие меры и ввели самые умеренные санкции, которые на протяжении длительного времени, похоже, не были особенно болезненными для тех секторов российской экономики, против которых их вводили — до тех пор, пока их не усугубило не связанное с санкциями и не запланированное падение цен на нефть. В итоге санкции в сочетании с падением цен на нефть привели чуть ли не к обвалу рубля и, в конечном счете, к тому, что западные компании отказались от прямого инвестирования в российскую экономику. Это явно больше того, что намеревалась сделать или на что рассчитывала администрация Обамы. В свете того, впрочем, что Путин по-прежнему ведет себя вызывающе, Белый дом рассматривает такую реакцию как доказательство жесткости предпринимаемых американцами мер.

И еще: новые санкции не позволяют избежать одного непредвиденного последствия, к которому приводили санкции, вводившиеся в прошлом. Речь идет о том, что режимы, попавшие под санкции, могут использовать эти санкции — хотя бы временно — для того, чтобы накопить дополнительный политический капитал для противодействия своим противникам. Например, в случае с Россией Путин использовал экономические последствия санкций, чтобы ослабить влияние представителей политических и экономических элит, которые не одобряют многие из его политических решений. Не исключено, что в результате Россия станет более авторитарной — а значит с меньшей вероятностью будет действовать в интересах Запада.

Идея, что ужесточение санкций предоставляет политикам идеальное решение для сложных внешнеполитических проблем в сфере национальной безопасности, становится все более популярной, но она ошибочна. Санкции нового формата могут быть эффективным средством, но зачастую их нельзя отрегулировать и детализировать в той степени, в которой хотелось бы политикам — или в степени, необходимой для достижения стратегических целей. Фактически, во многих отношениях их сила оборачивается для них и главной слабостью. Поскольку они в основном работают на уровне международных финансовых рынков (что и делает их таким мощным рычагом влияния), зачастую весьма трудно предсказать, на какие еще сферы и каким образом они могут повлиять.

В середине нулевых годов США начали применять значительно более сложные виды экономических санкций. Используя ту роль, которую доллар занимает в мировой финансовой системе, небезразличное отношение частных компаний к вопросу деловой репутации, а также то, что США являются основным центром разработки многих ключевых технологий, необходимых для промышленного развития других стран, Соединенные Штаты нашли новые способы давления на нарушителей мирового порядка.

Например, в случае с Ираном США заставляли зарубежные компании отказаться от сотрудничества с Исламской республикой, пользуясь своим положением мировой финансовой столицы — а также одного из крупнейших мировых рынков. Министерство финансов США поставило эти компании перед выбором: либо те будут осуществлять коммерческую деятельность на финансовых рынках США (и для совершения финансовых операций иметь доступ к долларам США), либо сотрудничать с Ираном — то есть что-то одно. В результате многие иностранные компании закрыли свой бизнес в Иране, что усилило экономическое давление на страну. Возможность введения санкций, которые по утверждению многих стран, являются экстерриториальными, позволила ограничить для Ирана выбор альтернативных торговых и финансовых партнеров, а также способствовала — во всяком случае отчасти — тому, что иранские власти согласились сесть за стол переговоров для обсуждения ее ядерной программы.

Подобным же образом США ввели тщательно продуманные новые адресные санкции в отношении России. Эти меры выходят далеко за пределы обычных запретов на сотрудничество с некоторыми лицами из ближнего окружения Путина. Эти новые инструменты экономического воздействия (действие которых призвано ограничить возможности России рефинансировать свой внушительный внешний долг и разрабатывать основные энергетические ресурсы в среднесрочной или долгосрочной перспективе) строятся вокруг преимуществ США — превосходства в техническом отношении и привлекательного финансового рынка. Одна из важных пунктов этих санкций запрещает американским энергетическим компаниям продавать российским фирмам перспективные технологии и новейшую технику, с помощью которых эти фирмы могли бы разрабатывать труднодоступные нефтяные месторождения (например сланцевые, шельфовые и арктические месторождения). Другие санкции, как это было в Иране, запрещают западным финансовым компаниям предоставлять российским госкомпаниям и ряду банков новые кредиты и размещать на рынках США и Европы российские облигации со сроком погашения более 30 дней. Это создает для российских компаний значительные трудности в получении финансирования, необходимого для обслуживания солидного внешнего долга страны.

Такие новые формы экономического воздействия оказались действительно эффективными. Например, по прогнозам экономистов, одним из последствий санкций (против России) может стать снижение ВВП на 3,4%-4% в 2015 году и дальнейшее сокращение экономики в среднесрочной перспективе. В Иране так же отмечается неблагоприятная экономическая обстановка, связанная с инфляцией. Также по данным министерства финансов в результате санкций против нефтедобывающего сектора Ирана поступления в бюджет страны в 2014 году сократились на 40 миллиардов долларов.

Увидев, насколько комплексно и эффективно работают такие санкции, политики пришли к выводу, что эти новые инструменты экономического воздействия отличаются — причем, явно в лучшую сторону — от мер воздействия, применявшихся прежде. В частности, в 2014 году Дэвид С. Коэн (David S. Cohen) — на тот момент замминистра финансов США, курировавший вопросы борьбы с терроризмом и финансовой разведки — в своем выступлении отметил:

«Мы смогли отказаться от грубых и жестких инструментов экономического воздействия ... Все мы, кто находится в этом зале, помним те времена, когда санкции сводились главным образом к ограничениям в сфере торговли или к полному запрету на коммерческую деятельность ... Эти эмбарго редко создавали серьезное давление. Санкции, направленные на нарушителей порядка в финансовой сфере, действуют гораздо более целенаправленно и эффективно, чем обычные торговые ограничения».

Эта концепция отражена и в представленной в 2015 году Стратегии национальной безопасности, которая четко прописывает, что точечные экономические санкции являются эффективным инструментом противодействия угрозам, которые стоят перед США, а также их союзниками и друзьями.

Как сказал Коэн далее в своем выступлении, «финансовая мощь стала существенной составляющей в арсенале средств, обеспечивающих национальную безопасность нашей страны. Возможно, это означает, что мы призваны использовать ее чаще и более комплексно, чем мы это делали в прошлые десятилетия».

Но, несмотря на то, что эти тщательно разработанные адресные санкции нанесли серьезный удар по экономике Ирана и России, оптимизм политиков в отношении их эффективности, возможно, не совсем оправдан. Реальность такова, что разработать эти санкции таким образом, чтобы они позволяли достигать определенные стратегические цели и при этом действовали узконаправленно, гораздо труднее, чем представляют себе политики. Здесь можно назвать как минимум две причины.

Во-первых, экономические последствия этих санкций непредсказуемы. В случае с Россией макроэкономические последствия введенных США и Евросоюзом санкций — в сочетании с падением мировых цен на нефть и мерами, которые предприняли российские регуляторы — ослабили экономику страны в гораздо большей степени, чем того ожидали или хотели создатели пакета санкций. Например, к марту 2015 года уровень инфляции в России достиг 16,9%. Это произошло сразу же после того, как люди начали закрывать рублевые вклады, что предположительно было спровоцировано Центробанком России, пообещавшим, по сути, напечатать достаточно денег, чтобы поддержать некоторые компании соратников Путина, которые пострадали от санкций Запада. К весне 2015 года Россия потратила около 130 миллиардов из своего огромного валютного резерва, пытаясь поддержать рубль и не допустить его дальнейшего падения. Более того, подняв процентную ставку до 17% в попытке стабилизировать рубль, Центробанк, вероятно, вызвал снижение потребительских расходов на ближайшую перспективу.

Да, последствия экономических санкций оказались весьма ощутимыми, но американские политики этого не ожидали. Более того, они не намеревались добиваться таких последствий. Следует отметить, что развал российской экономики вызовет куда больше проблем, чем сможет решить. Если бы администрация Обамы действительно хотела существенно ослабить российскую экономику, она смогла бы это сделать элементарным образом, введя санкции против ряда российских банков и в прямом смысле вытеснив их с американского и европейского финансовых рынков. Это был бы куда более простой и прямой способ ударить по экономике России и заставить ее сесть за стол переговоров по урегулированию украинского вопроса. Однако новые точечные меры были разработаны для давления на конкретную группу российских компаний, а именно на те, которыми владеют или управляют люди из числа близких друзей Путина, или же которые являются государственными. Тем не менее, несмотря на то, что эти санкции направлены против узкого круга людей, они в конечном счете вполне могут нанести столь же серьезный ущерб российской экономике, как и полный запрет на сотрудничество с определенными отраслями, такими, как, например, финансовый сектор.

Во-вторых, очень трудно предсказать и политические последствия этих комплексных санкций. В случае с Россией американские политики разработали санкции, чтобы оказать давление на лиц из ближайшего окружения Путина. Предполагалось, что если санкции подействуют на сторонников и друзей Путина, то они начнут давить на российского президента, чтобы он сменил политику в отношении Крыма и восточных областей Украины. Санкции действительно затронули экономические интересы этих людей, однако результат оказался совершенно противоположным. Вместо того, чтобы уйти из Крыма и отказаться от поддержки сепаратистов на Украине, Путин лишил олигархов более либерального толка собственности и укрепил позиции сторонников жесткой политики в политической, оборонной и экономической сферах. Например, в конце 2014 года российские власти захватили нефтяную компанию «Башнефть», принадлежавшую российскому бизнесмену Владимиру Евтушенкову, и фактически национализировали ее, что было воспринято как попытка обеспечить российское правительство дополнительными ресурсами и передать компанию сторонникам Путина.

Аналогичным образом Путин, по имеющимся данным, вывел из игры даже тех консервативных олигархов, которые до сих пор его поддерживали во время кризиса, и заручился помощью небольшой группы высокопоставленных силовиков. Впоследствии эти чиновники из силовых структур выступили за то, чтобы Россия поддержала сепаратистов на востоке Украины, и заняли сторону полной конфронтации в отношениях с США и Евросоюзом. Не исключено, что в результате Соединенным Штатам стало сложнее добиваться своих целей в этом конфликте. Приведя к изоляции Путина и ударив по российской экономике, санкции заставили Путина консолидировать власть и сократить круг своих ближайших соратников. В этом кругу в итоге остались лишь те советники, которые являются сторонниками политики, которая идет вразрез с интересами США.

Несмотря на то, что экономические меры воздействия стали за последние годы более продуманными и избирательными, добиться с их помощью нужных политических эффектов по-прежнему очень сложно. Американским политикам не следует тешить себя надеждой, что эти меры воздействия можно будет без труда отрегулировать для решения любой внешнеполитической проблемы. И хотя вполне возможно, что санкции такого рода более эффективны по сравнению с «всеобъемлющими» санкциями, которые применяли в 1990-е годы, или индивидуальными визовыми санкциями начала нулевых годов, эти новые рычаги воздействия создают для политиков и новые сложности: например, они куда более эффективны и при этом куда сложнее поддаются контролю, нежели ожидалось.

Для преодоления этих препятствий и повышений эффективности санкций как средства достижения стратегических целей США администрация Обамы может предпринять ряд шагов. Во-первых, она должна действовать осторожно и не рассматривать санкции как средство, к которому следует прибегать в первую очередь. Эти санкции привлекательны во многом благодаря тому, что их можно применять в одностороннем порядке (либо при минимальной поддержке союзников), причем применять оперативно и, как может показаться, не подвергая себя никакому риску — особенно если сравнивать их с другими мерами воздействия, например с применением военной силы. В случае с Россией администрация ввела санкции против путинского окружения довольно оперативно, поскольку многие альтернативные меры были неприемлемы. Однако такая поспешная реакция повлекла за собой и ряд непредвиденных последствий — например то, что неожиданно был нанесен экономический ущерб некоторым американским предприятиям, имеющим активы в российских компаниях, косвенно или негласно принадлежащим соратникам Путина. Точно так же недавние дебаты в Конгрессе по вопросу иранской ядерной программы показали, что отменить санкции зачастую бывает гораздо сложнее, чем ввести, а спонтанный ввод санкций часто приводит к серьезным последствиям в долгосрочной перспективе. Бесспорно, применение санкций часто может оказаться лучшим выбором по сравнению с бездействием или эскалацией вооруженного конфликта, но политики должны понимать, что многие из аргументов, которые высказывают против этих двух нежелательных вариантов, в какой-то мере можно выдвинуть и против санкций.

Во-вторых (и вместе с этим), американским политикам, прежде чем вводить эти адресные и точечные санкции, следует как следует изучить все возможные последствия. Например, вводя санкции против ряда российских финансовых структур, администрация считала, что нашла способ ограничить возможности российских компаний по обслуживанию их внушительного долга, а также создать угрозу для российской экономики в среднесрочной и долгосрочной перспективе. И хотя такая угроза кажется вполне вероятной, американские политики даже не подозревали, что эти санкции чуть не обвалят рубль или заставят Путина укреплять авторитарную власть, что в итоге намного усложнило достижение стратегических целей США. Было бы неплохо, если бы администрация Обамы создала межведомственную рабочую группу, которая будет внимательно изучать возможные экономические и политические последствия санкций до того, как их будут вводить. Нам, впрочем, не следует заблуждаться относительно своего умения предвидеть последствия с большой долей вероятности. Эти новые санкции гораздо более действенны, чем те, что применялись в прошлом (вроде индивидуальных или визовых), как раз потому, что политики не могут оказывать непосредственное влияние на многие последствия этих санкций, а значит и не могут их точно предсказывать.

В-третьих — и это самое главное — политики должны использовать эти санкции не взамен стратегии, а лишь в качестве одного из элементов широкомасштабной стратегии, которая обеспечивала бы интересы США. Например, в случае с Россией администрация Обамы, по всей видимости, ввела санкции с целью ослабления экономики России в надежде на то, что сможет заставить ее уйти из Крыма и прекратить поддержку сепаратистов на востоке Украины. Однако сами по себе санкции — даже тщательно разработанные — редко дают результат и для большей эффективности должны использоваться в сочетании с другими дипломатическими мерами. Вместо того чтобы вводить адресные или секторальные санкции против стран или лиц, нарушающих мировой порядок, в надежде нанести им экономический ущерб, американским политикам следует тщательно продумать, каким образом скоординировать свои действия, используя весь набор инструментов для достижения своих целей — санкции, угрозу применения силы, переговоры и другие дипломатические средства.

В конечном итоге санкции будут давать максимальную отдачу при соблюдении условий, которые сделали бы эффективным любое средство управления: когда власти будут знать, чего они добиваются, прекрасно понимать, каким образом это сделать, и будут полны решимости использовать для этих целей все возможности — финансовые ресурсы, военные средства, морально-нравственную силу и политическую власть. Если лидерам не достанет такого стратегического понимания и решимости, санкции неизбежно дадут сбой.