Новости, которые сегодня доходят до Соединенных Штатов с Кавказа, в большинстве своем не самые радостные. Мы слышим сообщения о повсеместной коррупции, нарушениях прав человека или столкновениях между воюющими странами. В случае российского Северного Кавказа джихадисты ведут борьбу с региональными правительствами, во главе которых стоят пророссийские головорезы. Почему же тогда этот клочок земли, с населением примерно в 20 миллионов человек, заслуживает того, чтобы стать объектом исследования Управления общих оценок американского министерства обороны?
Ответим так: значение Кавказа всегда определялось не столько его количественными показателями или размерами, сколько ролью географического, культурного и геополитического перекрестка. Как во времена монголов или Тамерлана или в период соперничества между Царской, Османской и Сефевидской империями, так и сегодня Кавказ является местом встречи, мостом или барьером между востоком и западом, севером и югом — между Европой и Азией и между Россией и Ближним Востоком.
Кавказ, находящийся под властью России с начала XIX века, медленно, но верно отвоевывает свое место на мировой арене. Этот процесс, как и раньше, сопряжен с чередой неразрешенных конфликтов между входящими в регион странами. Создается впечатление, что эти конфликты все чаще вспыхивают в самый неподходящий момент и, учитывая растущую неустойчивость соседних регионов, постепенно становятся неотъемлемой частью политики крупных держав: не только России, Турции и Ирана, но также Европы и Америки.
Несмотря на серьезные разногласия и несхожесть, три кавказских государства — Армения, Азербайджан и Грузия — стремятся к установлению тесных отношений с Соединенными Штатами. Действительно, за 15 с половиной лет, прошедших после терактов 11 сентября, эти страны обеспечили надежный маршрут для доступа в Центральную Азию и за ее пределы. Сегодня регион оказался на скрещении сразу нескольких ключевых проблем, которые преобразуют европейскую среду безопасности: имеются в виду агрессивный экспансионизм России, исходящий из Леванта исламский радикализм, активное вмешательство Ирана в ближневосточные дела и раздирающая Турцию смута. Безусловно, все это должно побудить Соединенные Штаты обратить внимание на регион и выработать в его отношении последовательную политику.
Однако в течение последнего десятилетия происходит обратное. Если десять лет назад Соединенные Штаты располагали значительным влиянием во всех трех странах, сегодня, переходя от эры Обамы к эпохе Трампа, Вашингтон не может похвастаться ничем, что хотя бы отдаленно напоминало политику в отношении Кавказа. Как следствие, интересы и потребности США больше не занимают видное место в процессе принятия решений региональными лидерами.
Результаты говорят сами за себя: в 2013 году Армения отклонила проект соглашения, который сблизил бы ее с Западом, променяв его на Евразийский союз Владимира Путина. Что касается Азербайджана, то отношения США с единственной страной, граничащей с Россией и Ираном одновременно, в 2015 году ухудшились почти до предела. Даже в Грузии, которая только недавно была историей успеха и считалась детищем американских демократов и республиканцев, лидер страны больше не считает необходимым включать в свою избирательную коалицию надежные и доверенные прозападные фигуры.
Проще говоря, Соединенные Штаты практически покинули Кавказ. Как и следовало ожидать, от этого в регионе ничего не улучшилось, а многие дела пошли хуже. Самый яркий пример — широкомасштабные боевые действия, которые развернулись между Арменией и Азербайджаном в апреле 2016 года, их результатом стали несколько сотен жертв и опасения начала новой тотальной войны. Действительно, если нынешняя траектория не изменится, никому в Вашингтоне не следует удивляться, если события на Кавказе повлекут за собой новые проблемы, влияя на стабильность и давние интересы Америки в более широком регионе.
Стратегический подход Америки, 1991-2007 гг.
Хотя временами Кавказ кажется безнадежной трясиной, события двадцатилетней давности рисуют нам контрастирующую с сегодняшней ситуацией картину — чтобы это понять, достаточно краткого экскурса в прошлое. В то время регион выходил из целого ряда кровопролитных войн, результатом которых были тысячи погибших и почти два миллиона перемещенных лиц. Военное противостояние Армении и Азербайджана в итоге зашло в тупик, как следствие, более миллиона человек остались без крыши над головой, а шестая часть территории Азербайджана оказалась оккупированной. Грузинские автономные территории Абхазии и Южной Осетии перешли к поддерживаемым Россией сепаратистам, а стране пришлось иметь дело с четвертью миллиона беженцев.
Как Азербайджан, так и Грузия, осажденные необузданными ополченцами, стали свидетелями свержения целого ряда правительств с разной степенью насилия. И сама Россия попыталась, но не смогла подчинить себе сепаратистскую Чечню, в 1996 году проиграв войну с местными боевиками, но перед этим убив около 50 тысяч чеченцев. В середине 1990-х годов Кавказ представлял собой по истине группу в большей или меньшей степени недееспособных государств.
Однако десятилетие спустя, после долгих неблагополучных лет, Грузия пережила мирную революцию, приведшую к власти реформаторов с западным образованием. Они показали, что бороться с глубоко укоренившейся коррупцией и совершать сдвиги в постсоветском обществе на самом деле возможно. В то же время в Азербайджане наблюдался нефтяной бум, который, несмотря на типичные проблемы, связанные с неожиданным изобилием, значительно понизил уровень нищеты и обеспечил стране прочные позиции в регионе, с которых можно было отстаивать собственную независимость.
Армения, несмотря на свою во многом добровольную изоляцию от региональных событий, продолжала расти умеренными темпами, пытаясь искусно балансировать между своей зависимостью от России в сфере безопасности и европейскими чаяниями. Страны Кавказа стали реальными государствами. (Единственное исключение представлял Северный Кавказ, которому в этом статусе было отказано).
Этот прогресс во многом стал возможен благодаря руководству США. Администрации обеих партий при активном участии Конгресса разработали серию политических инициатив, направленных на содействие процветающим, прозападным и постепенно переходящим к демократии государствам постсоветского пространства, уделяя значительное внимание Кавказу. Что самое важное, эта политика носила региональный характер: Кавказ рассматривался в более широком контексте с учетом Центральной Азии на востоке и бассейна Черного моря на западе.
Эта политика поддерживала независимость и суверенитет государств, защищая их право выбирать собственные внешнеполитические ориентиры. Она способствовала развитию подотчетных демократических институтов и возникновению свободной рыночной экономики, поддерживающей связи с Западом. Точнее говоря, американские политики активно работали на тем, чтобы обеспечить экспорт на мировые рынки наиболее ценных ресурсов региона — углеводородов.
Освоение энергетических ресурсов бассейна Каспийского моря началось всерьез в середине 1990-х годов. Расширение добычи нефти и газа Азербайджана, Казахстана и Туркменистана сыграло решающую роль в экономической и политической самодостаточности государств более широкого региона, обеспечивая независимый поток прибыли, благодаря которому эти страны могли укрепить свой суверенитет. Новый трубопровод, через Грузию связывающий энергетические ресурсы Азербайджана с Турцией, прошел за пределами бывшего колониального владыки, России.
Хотя больше всего от этого выиграл Азербайджан, для Грузии трубопровод также имел большое значение, равно как и для центральноазиатских государств. Дипломатические усилия администрации Клинтона наряду с поддержкой экспортно-импортного банка побуждали местных лидеров решаться на многомиллиардные проекты, имевшие ввиду неодобрения со стороны России ключевое стратегическое значение.
Было бы ошибкой предполагать, что отношения США с регионом строились исключительно на нефти. На самом деле в начале 1990-х годов Пентагон был главным очагом заинтересованности в Центральной Азии и Кавказе; военные планировщики США осознавали значение новых государств, появлявшихся в самом сердце Евразии, регионе, куда доступ Соединенным Штатам доселе был закрыт. Их усилия не окажутся напрасными: после терактов 11 сентября 2001 года американским военным пришлось вести войну за тысячи миль от ближайших военных баз и перед ними стояли очень серьезные материально-технические задачи. Быстрый ответ США, в результате которого в Афганистане удалось обезвредить «Талибан» и «Аль-Каиду» (террористические организации, запрещены в России — прим. ред.), стал возможен лишь благодаря введению военного контингента США в Афганистан через Кавказ и Центральную Азию.
Десять лет спустя, когда вооруженные силы США наращивали численность в Афганистане, кавказский коридор гарантировал меньшую степень зависимости от маршрутов Северной сети распределения (NDN), которые проходили по территории России. Учитывая последующее ухудшение российско-американских отношений кавказский коридор имеет решающее значение для какого бы то ни было присутствия Запада в Афганистане или Центральной Азии в будущем.
Транспортировка является ключевым вопросом не одной только военной сферы: Кавказ стал важнейшей артерией в формирующейся системе континентальной сухопутной торговли, которая связывает рынки Европы и Азии. В строительство портовых сооружений в Грузии, Азербайджане и Туркменистане, а также железных дорог по всему региону уже были инвестированы внушительные средства. В результате стабильность Южного Кавказа будет долгосрочной целью не только для крупных западных нефтегазовых компаний, но и для Китая и Индии, заинтересованных в бесперебойной торговле между Азией и Европой.
Наконец, реформистское правительство Грузии является примером для стран, далеких от понимания того, насколько целенаправленное и решительное руководство в состоянии победить укоренившуюся коррупцию. Эта программа реформ — действительно спасение от полного краха государства — могла не состояться, если бы Соединенные Штаты не обеспечили поддержку тысячам молодых грузин, которые получили образование в американских университетах. Она бы не продвинулась вперед, если бы правительство Михаила Саакашвили не могло рассчитывать на вмешательство Соединенных Штатов, когда российские лидеры всеми силами пытались подорвать программу реформ, которая, как боялись кремлевские клептократы, в случае успеха поставила бы под угрозу их собственную систему правления.
Разумеется, в некоторые области США не осмелились вмешиваться, в некоторых предприятиях их постигла неудача. Оглядываясь назад, мы сожалеем о том, что США в целом пренебрегали вопросами разрешения конфликтов. Лишь время от времени Вашингтон играл активную роль в разрешении армяно-азербайджанского конфликта; между тем он практически ничего не сделал, чтобы положить конец сепаратистским конфликтам в Грузии, в которых Москва была гораздо решительнее и успела причинить вред. Но даже с этими оговорками политику США на Кавказе в 1990-х и начале 2000-х годов в целом можно назвать несомненным успехом.
Спад
В ретроспективе переломным моментом, когда политический и экономический прогресс в регионе уступил место постепенному ухудшению ситуации, стало 11 февраля 2007 года, когда Владимир Путин произнес свою печально известную мюнхенскую речь, указав на угрозу «глобального превосходства США». На самом деле именно на Кавказе Путин — почувствовав, что война в Ираке ослабила Соединенные Штаты — впервые начал оказывать противодействие американским интересам. С тех пор в результате серии российских мер, шагов США и ответов региональных государств Кавказ сделался явно менее стабильным регионом, чем он был до этой речи.
Самым непосредственным фактором, разумеется, было вторжение России в Грузию в августе 2008 года. Оно изменило не только все прогнозы относительно намерений и решимости России, но также представления о полезности западной ориентации. До тех пор Азербайджан и Грузия делали ставку на скрытое западное сдерживание России, купившись на широко распространенную иллюзию, что войны в Европе безвозвратно ушли в прошлое. Провокация России разоблачила нежелание Запада оспаривать превосходство Москвы в постсоветском пространстве какими-то конкретными действиями. Европейские санкции продолжались всего несколько месяцев, а новая администрация Обамы даже вознаградила Россию своей злополучной политикой «перезагрузки», которую Москва восприняла как молчаливое признание Соединенными Штатами собственной слабости.
Всего через шесть недель после войны в Грузии на Западе разразился финансовый кризис, который потряс основы мировой экономики и заставил. Соединенные Штаты и Европу углубиться во внутренние дела. Это еще больше подорвало доверие к Западу и стало важной причиной его постепенного отстранения от участия в вопросах безопасности на Кавказе. В более широком смысле Кавказ стал еще одной жертвой общего отхода от Ближнего Востока и Восточной Европы, который президент Обама признал частью своей долгосрочной стратегии.
Война в Грузии и финансовый кризис были двойным ударом, который коренным образом изменил расстановку сил на Кавказе в ущерб Западу. В последующие годы в каждой из стран региона произошли важные, но не всегда видимые изменения.
Армения долгое время пыталась совмещать поддержку, которой она заручилась у России в области обороны, с надеждами на сближение с Западом. Она встала под российский «зонтик безопасности», чтобы сохранить за собой завоеванный Нагорный Карабах, но это завоевание опустошило экономику страны. В результате Армения накопила огромный долг перед Россией, который Москва с радостью согласилась простить в обмен на контроль над пакетами стратегических активов армянской экономики.
Все это время Ереван стремился поддерживать как можно более благоприятные отношения с Соединенными Штатами и Европой. Но его членство в Организации Договора о коллективной безопасности сделало невозможным более тесные отношения с НАТО, поэтому Армения сосредоточила свое внимание на Европейском союзе. В 2010 году она начала переговоры по соглашению об ассоциации, включая Глубокое и всестороннее соглашение о свободной торговле (DCFTA). Но когда Москва рассорилась с Евросоюзом, политика Еревана стала несостоятельной. В сентябре 2013 года президент Серж Саргсян объявил, что Армения откажется от соглашения о членстве в ЕС в пользу Евразийского экономического союза (ЕЭС).
Обстоятельства, в которых это решение было принято, не могут не вызывать недоумения. Саргсян выступил со своим заявлением в Москве после встречи с Путиным; он не проконсультировался ни со своим правительством, ни с парламентом. Точно так же Путин не соизволил посоветоваться с другими членами ЕЭС, лидерами Белоруссии и Казахстана. Это событие не только многое говорит о природе самого Евразийского союза, оно также упрочило контроль Москвы над Арменией. Однако подчинение не принесло Армении ожидаемых преимуществ: когда в апреле 2016 года между Арменией и Азербайджаном начались крупные боевые действия, Москва, вместо того чтобы прийти на помощь Армении, предпочла занять довольно нейтральную позицию. Это привело в ярость многих армян, которым пришлось переоценить свой двадцатилетний политический курс в отношении России.
Что касается Азербайджана, то высокие цены на нефть помогали стране успешно вести дела до тех пор, пока в 2014 году не произошел обвал цен. Однако грозовые тучи начали стягиваться на горизонте еще раньше. Грузинская война стала для Баку глубоким потрясением, ведь в своем экспорте нефти и газа в Европу он почти полностью полагается на Грузию. Азербайджанское руководство понимало, что, если Соединенные Штаты не смогли защитить Грузию, символ реформ в регионе, то Азербайджан уж точно должен полагаться только на себя. Вместе с угасающей перспективой более тесных связей с Западом пропадал и стимул для внутренних реформ.
Хуже того, Азербайджан чувствовал, что западным странам совершенно не интересны вопросы, которые для него являются первостепенными: безопасность, энергетическая политика и, самое главное, нагорно-карабахский конфликт. Тем временем Москва, пользуясь методом «кнута и пряника», решила «перетянуть» страну на свою сторону. В результате Баку пересмотрел свою позицию: хотя он и не вскочил на российскую подножку, но стал избегать явно прозападных позиций. Несмотря на это Москва попыталась напрямую вмешаться в президентские выборы в 2013 году. Это, а также подозрения в поддержке «смены режима» Соединенными Штатами привело к тому, что руководство страны ужесточило контроль над бюрократией и гражданским обществом, что, в свою очередь, способствовало усилению напряженности в американо-азербайджанских отношениях.
Между тем в Грузии в 2012 году произошло нечто необычное: мирная и демократическая передача власти. И хотя она не привела к явным изменениям в грузинской внешней политике, ее результатом стало постепенное ослабление влияния США. В отличие от лидеров «революции роз» новый автократичный лидер страны, бизнес-магнат Бидзина Иванишвили, сформировался всецело под влиянием советского опыта и деловой карьеры в Москве в 1990-х годах. Его правящая коалиция включала в себя как надежные прозападные силы, так и откровенно антиамериканские группировки.
Иваншвили ясно дал понять, что не позволит Западу определять направление его действий. Он ушел из политики в конце 2013 года, но продолжает решать ключевые вопросы из-за кулис. Между 2014 и 2016 годами он постепенно отстранил от работы в своей коалиции две основные прозападные политические группы: сначала Свободных демократов, а затем Республиканскую партию Грузии. Де-факто лидер Грузии явно думает, что такого рода политические фигуры здесь не нужны; между тем антизападные группы, финансируемые Москвой, сеют среди грузинского населения сомнения в отношении западной ориентации страны.
Да и кто в праве упрекнуть их за такого рода сомнения? Когда Иванишвили пришел к власти и начал сажать прежних чиновников по в целом надуманным обвинениям, Брюссель подверг его действия более резкой критике, нежели Вашингтон. Администрация Обамы продолжала до конца отрицать право Грузии на приобретение оборонительных систем оружия. НАТО отказывается принимать более чем косметические меры для поддержки безопасности Грузии. А Евросоюз не торопится вводить для грузин безвизовый режим, хотя страна выполнила все необходимые для этого условия. В данных обстоятельствах неудивительно, если в ближайшие несколько лет Грузия также выберет позицию неприсоединения между Россией и Западом.
Растущая волатильность региона подтолкнула армянских и азербайджанских лидеров к эскалации нагорно-карабахского конфликта, в котором в период с 2008 по 2016 год наблюдалось почти линейное усиление военных столкновений. Хотя основная логика конфликта сохраняет локальный характер, она также превратилась в инструмент давления для тех иностранных сил — в первую очередь России, но также и Ирана — которые стремятся помешать Западу укрепить свои позиции на Кавказе и развивать восточно-западную артерию коммуникаций.
Проще говоря, ставки выросли: в то время как Армения и Азербайджан являются в этом конфликте главными действующими лицами, в международной политике они больше не играют основную или даже, возможно, первостепенную роль. Теперь в конфликте участвуют крупные державы, преследующие свои интересы в регионе, каждая из которых обладает внушительной способностью срывать любое решение, пришедшееся ей не по нраву. В качестве примера достаточно взять прошлый год или два: когда в 2015 году между Турцией и Россией возникли серьезные трения по Сирии, армяно-азербайджанский конфликт начал приобретать черты опосредованной войны между двумя державами.
Когда летом 2016 года Москва и Анкара наладили отношения, как Ереван, так и Баку оказались в замешательстве, поскольку уже не знали, как политика держав может повлиять на их интересы и конфликт. Между тем позиция США по всем этим вопросам оставалась неопределенной, и Вашингтон постепенно утратил свою значимость для главных действующих лиц конфликта. В довершение всего Вашингтон позволил министру иностранных дел России Сергею Лаврову взять на себя инициативу в мирном процессе, что было хуже, чем пустить лису хозяйничать в курятнике.
Сначала страны Кавказа стали заложниками нового столкновения России и Запада на Украине; потом, ко всему прочему, они обнаружили, что их геополитика переплетается с геополитикой стран Ближнего Востока. Только в нескольких сотнях миль к юго-западу от Кавказа, на расстоянии, равном дальности полета российской крылатой ракеты, три крупные державы, окружающие Южный Кавказ, вовлечены в сирийскую гражданскую войну на противоположных сторонах. Это не может не сказаться на регионе, сыграв роль ускорителя неурегулированных локальных конфликтов.
Разумеется, ситуацию усугубили и произошедшие с Турцией метаморфозы. В 1990-е годы Турция была ключевым партнером США на Кавказе, но фактически это взаимодействие закончилось с полемикой по поводу вторжения в Ирак в марте 2003 года. Реджеп Тайип Эрдоган возглаляет все более авторитарную и исламистскую Турцию, поставив себе причудливую цель утвердиться в качестве ведущей силы в ближневосточной политике. Вышло так, что события в Сирии, Ираке и Египте благоприятствовали противникам Турции и не давали ход амбициям Анкары. Внутренняя неустойчивость Турции, ставшая очевидной после неудачной попытки государственного переворота в 2016 году, сделала страну еще одним источником нестабильности для Кавказа.
Между тем в равной мере проблематичным оказалось сближение Запада с Ираном. Одним из главных достоинств Кавказа, с точки зрения США, была его роль прозападного бастиона под носом у Ирана. Что означает для региона сближение США и Ирана, внешним признаком которого стала ядерная сделка? Дальнейшее снижение интереса США к Кавказу.
Роль американской политики
Подобно тому, как успехи Кавказа в 1990-е и 2000-е годы можно отчасти приписать политике Соединенных Штатов, так и упадок региона в последнее десятилетие неразрывно связан с изменениями в глобальной стратегии США, главным образом в эпоху Обамы. Это никак не связано с нехваткой ресурсов, обусловленной внутренними экономическими трудностями. Американское влияние в кавказском регионе зависит не от расходуемых ресурсов, а от того, разрабатывается и претворяется ли в жизнь согласованная стратегия для региона и при этом уделяется ли адекватное внимание интересам самих США. Другими словами, политика США в отношении Кавказа страдает от недостатков как аналитического, так и стратегического характера, и все они поправимы.
Во-первых, становится все очевиднее, что у правительства США нет региональной политики в отношении Кавказа. Администрация Обамы не слишком заботилась о том, чтобы задумываться о регионе в более широком контексте, будь он постсоветский или ближневосточный; пока еще слишком рано говорить о том, возьмется ли за это администрация Трампа. Администрация Обамы явно сосредотачивалась на «больших проблемах» и «крупных государствах», как сказал мне один чиновник по политическому планированию Госдепартамента в 2009 году. На практике это означало уход от прошедших двадцати лет двухпартийной политики в отношении Кавказа и Центральной Азии, в которой эти регионы считались регионами — по крайней мере пока война в Афганистане постепенно не превратила их в простые инструменты военной политики.
При администрации Обамы исчезла какая бы то ни было видимость регионального подхода. Внимание к Кавказу на высшем уровне полностью отсутствовало, в результате чего регион становился отличным примером того, что происходит, когда американская бюрократия начинает проводить политику без соответствующего руководства и координации. Как исключение из правила, попытка содействовать нормализации армяно-турецких отношений действительно нашла поддержку на самом высоком уровне, однако нехватка регионального подхода также оказалась для нее роковой: инициативу проводили в жизнь должностные лица из Белого дома, которые занимались главным образом внутренней политикой и не обратили должного внимания на региональный контекст турецко-армянских отношений. Последние были неотделимы от армяно-азербайджанского конфликта — связь, которую администрация сначала пыталась игнорировать, а затем разорвала. В результате все участники оказались в худшем положении, чем были ранее.
Не будет большим преувеличением сказать, что в эпоху Обамы все страны кавказского региона были своего рода довесками к более значимым и отдельным политическим обстоятельствам. Армения стала приложением к политике Турции, а Грузия — дополнением к политике России. Что касается Азербайджана, то в зависимости от той или иной ветви американской власти он рассматривался либо как проблема в сфере прав человека, либо как транзитный коридор в Афганистан. В отсутствие руководства эти конкурирующие взгляды никогда не согласовывались, что способствовало постепенному ухудшению отношений между США и Азербайджаном в период с 2010 по 2015 год.
Действительно, никакая дипломатическая ситуация на Кавказе не производит столь сильное и тревожное впечатление, как нисходящая спираль азербайджано-американских отношений. К некогда эффективному стратегическому партнерству стали примешиваться горечь и ожесточение. В чем-то за это ответственен сам Азербайджан, но главная вина лежит на администрации Обамы. Поводом для ухудшения отношений стала ситуация с правами человека в Азербайджане, однако администрация Обамы оценила этот показатель, не принимая во внимание связь между внутренними действиями Азербайджана и его ситуацией в области безопасности, в частности, усилением давления со стороны России, армяно-азербайджанским конфликтом и маневрами России в этом конфликте. Она также не учла значительного внутреннего соперничества внутри Азербайджана.
Ухудшение отношений США и Азербайджана также иллюстрирует вторую ключевую проблему американской политики: неспособность координировать различные сферы интересов. Благодаря «Акту в поддержку свободы» 1992 года отношения США с бывшими советскими государствами во многом сохраняют логику хельсинкского Заключительного акта 1975 года. Это соглашение регулировало отношения между Западом и Советским Союзом, разделяя их на политику и безопасность, экономику и торговлю, а также на нормативные вопросы, включая права человека.
Эффективный баланс между сферами интересов существовал в конце 1990-х и начале 2000-х годов. Освоение энергоресурсов обеспечило частному сектору и министерству энергетики и торговли свою долю участия в этом партнерстве. Вопросы борьбы с терроризмом и война в Афганистане привлекли к делам Пентагон и министерство финансов, в то время как сообщество НПО и Бюро по вопросам демократии, прав человека и трудовых отношений Государственного департамента занимались вопросами прав человека. Но после того, как была построена наиболее крупная трубопроводная инфраструктура, а война в Афганистане отступила на второй план, защитники прав человека по умолчанию стали координаторами повестки дня как внутри, так и вне правительства. Их превосходство — поучительная история: чем больше политика США фокусировалась на правах человека, тем хуже становилась ситуация в Азербайджане.
Урок ясен: США только тогда смогут добиться успеха в деле защиты прав человека, когда будут учитывать сферы, имеющие для соответствующих стран ключевое значение. В постсоветском пространстве, к примеру, американские стратеги слишком часто не понимают сложных взаимоотношений между безопасностью и демократизацией. Лидеры США призывают к либерализации политических систем, утверждая, что такие шаги улучшат безопасность и суверенитет.
Однако они отказываются предпринимать конкретные шаги для поддержания безопасности государств, которые сталкиваются с угрозами своему суверенитету, шаги, которые могли бы сделать лидеров в большей степени расположенными к проведению внутренних реформ. Эта головоломка наблюдается повсеместно, в том числе в Грузии Саакашвили, где каждая угроза со стороны России наталкивалась на рекомендации Соединенных Штатов ускорить процессы политической либерализации — несмотря на это в краткосрочной перспективе они сделали Грузию более уязвимой перед лицом российской гибридной войны.
Политические альтернативы для администрации Трампа
Станет ли администрация Трампа заботиться обо всех этих вопросах? Месяц или два назад ввиду связанных с Москвой серьезных опасений вся дискуссия, возможно, могла показаться излишней. Но администрация, похоже, начинает признавать, что московское руководство стремится подорвать американские интересы во всем мире. И наоборот, Москва, как кажется, теряет надежду на новую «перезагрузку» и может решить посерьезнее испытать на прочность непоколебимость администрации Трамп. Такого рода испытание вполне может произойти на Кавказе, где его возможно провернуть без особых затрат.
Поэтому ключевым политическим фигурам в США важно разработать для Кавказа первичную стратегию. Вот несколько простых выводов из приведенного выше обсуждения.
Во-первых, вся политика в отношении Кавказа должна основываться на региональном, а не двустороннем подходе. Реализация политики будет отличаться от страны к стране, но стратегия, лежащая в основе, должна быть одной и той же.
Во-вторых, политическое руководство должно координировать свои действия. Иными словами, необходимо примирять описанные выше области интересов, делать взаимодействие максимально благоприятным и сводить к минимуму потенциальные противоречия.
Таким образом, американскому руководству следует уделять больше внимания вопросам суверенитета, урегулирования конфликтов и безопасности. В противном случае вероятность прогресса в других областях останется низкой. Между тем достижение взаимопонимания по вопросам безопасности с региональными государствами, как ничто иное, поможет проложить путь прогрессу в других областях.
Американские дипломаты должны вернуться к своей прежней практике: при каждом случае заявлять о поддержке Соединенными Штатами независимости и территориальной целостности стран региона. Но словесных утверждений недостаточно: Соединенным Штатам необходимо будет более решительно противодействовать непрекращающимся провокациям России вдоль линии прекращения огня в Грузии. Самым явным сигналом Вашингтона может послужить продажа Грузии оборонительного вооружения и тесное взаимодействие с Тбилиси по вопросам безопасности.
Администрации также потребуется разработать содержательный долгосрочный проект, нацеленный на то, чтобы управлять и в конечном счете урегулировать армяно-азербайджанский конфликт. В противовес политике Обамы, Вашингтон больше не должен позволять русским брать этот процесс в свои руки, он должен расширить роль США в Минской группе ОБСЕ. В случае возражений со стороны России администрация должна быть готова даже выйти за рамки этого формата.
Обращенность администрации Обамы к демократизации и правам человека явно не сработала. Ей не удалось извлечь урок из грузинской «революции роз», а именно из того, что демократический прогресс возможен только при наличии адекватного управления. Таким образом, в своих будущих шагах Соединенные Штаты должны делать акцент на конкретных вопросах эффективного управления: улучшении возможностей и подотчетности государственных учреждений, обслуживающих потребности граждан, а также сокращении коррупции и бесхозяйственности. Во всем этом правительство США должно согласовывать свои действия с правительствами, а не противодействовать им.
Пересматривая американскую политику в отношении Кавказа, разработчики стратегии должны будут проанализировать региональные реалии и объективно оценивать масштабы влияния США. Вследствие как западных ошибок, так и изменения восприятия глобального баланса сил, рычаги давления США и даже доверие к ним на Кавказе сегодня ниже, чем когда-либо со времен обретения этими странами независимости. Руководству следует признать: чтобы изменить восприятие Запада в регионе, необходимы не столько финансовые ресурсы, сколько уделяемые Кавказу время и политическое внимание. Если оно возьмется за эту задачу, можно ожидать укрепления позиций Запада в этом небольшом, но тем не менее важном регионе, что отразится на положении Америки на Ближнем Востоке, в Центральной Азии и в Восточной Европе.
Сванте Корнелл — директор Института Центральной Азии и Кавказа (США) и соучредитель Института политики безопасности и развития (Стокгольм).
