Конгресс с подавляющим перевесом голосов одобрил законопроект, налагающий новые экономические санкции на Северную Корею, Россию и Иран. Были предположения, что президент Трамп воспользуется правом вето как из-за угрозы и без того трудным отношениям между Америкой и Москвой, так и из-за жестких ограничений, во имя национальной безопасности лишающих президента возможности снять санкции. Тем не менее Белый дом объявил о готовности президента подписать законопроект, что может свидетельствовать о том, насколько сторонники новой холодной войны с Россией запугали команду Трампа. Масштаб и заразность антироссийских настроений достигли угрожающей степени. Члены конгресса и прочие влиятельные лица обеих партий объявили предполагаемые российские взломы в ходе выборов 2016 года актом войны, а один конгрессмен даже сравнил их с Перл-Харбором и терактом 11 сентября.
Учитывая эту истерику и перевес в пользу санкций в конгрессе, отказ Трампа от использования своего права вето необязательно объясняется политической трусостью. Против проголосовали лишь три члена нижней палаты и два сенатора (Рэнд Пол и Берни Сандерс). Даже сенатор Майк Ли, обычно сохраняющий здравомыслие в вопросах внешней политики, пополнил число законотворцев-линчевателей.
Одобрение, с которым были встречены новые санкции, упускает из виду долгую историю их безуспешного применения. Тридцать лет назад яркая научная работа Гарри Хуфбауэра, Джеффри Скотта и Кимберли Энн Эллиот под названием «Переосмысление экономических санкций» уже продемонстрировала, что санкции редко достигают поставленной перед ними цели. Недавние ее переиздания лишь подтверждают этот вывод. Санкции могут вызывать трудности у режима, которое подверглось их воздействию, и сильно навредить невинному населению в управляемой им стране, однако они редко побуждают режим к капитуляции или хотя бы существенным уступкам. Особенно это касается вопросов, имеющих большое значение для политического руководства страны.
Результаты прошедших десятилетий не слишком противоречат этому мнению. Соединенные Штаты и их союзники накладывали на Северную Корею все более жесткие санкции, дабы принудить ее к отказу от ядерного оружия и разработки баллистических ракет. Регулярные ядерные испытания Пхеньяна и недавние запуски межконтинентальных баллистических ракет свидетельствуют о полном провале санкционного подхода.
Использование этого подхода в отношении другого противника Вашингтона — Кубы — оказалось столь же провальным. Начиная с Дуайта Эйзенхауэра, поколения американских администраций следовали ему вплоть до нормализации отношений с Гаваной, начатой Бараком Обамой в конце 2014. К несчастью, президент Трамп отменил некоторые из полезных и разумных перемен, осуществленных его предшественником. Однако результаты наложенного на Кубу эмбарго ничуть не превосходили таковые у санкций, введенных против Северной Кореи. Требования Вашингтона о прекращении нарушений прав человека режимом Кастро, переходе к демократии и компенсации за изъятую после революции 1959 года американскую собственность остались неудовлетворенными. Динстия Кастро сохранила власть, кубинский режим остается коммунистической диктатурой, изъятая собственность не была компенсирована, а в обращении с политическими диссидентами произошли в лучшем случае мизерные изменения.
Даже истории предполагаемого успеха, которыми любят бахвалиться сторонники санкций, не слишком впечатляют при ближайшем рассмотрении. Наглядным примером будет соглашение с Ираном. Возможно, санкции и сыграли скромную роль в приведении Тегерана за стол переговоров, однако соглашение было достигнуто лишь после того, как Соединенные Штаты и остальные государства из группы 5 + 1 отказались от требования о предотвращении разработки Ираном технологий для обогащения урана. Заключенное соглашение было в значительной мере компромиссным, и «ястребы» в Соединенных Штатах яростно осудили то, что сочли капитуляцией США перед Ираном.
Использование жестких мер против России вызывает особое беспокойство. Москва стремительно отреагировала на принятие конгрессом последнего санкционного пакета. Правительство Владимира Путина немедленно распорядилось сократить штат американского посольства в Москве и изъяло несколько принадлежащих США дипломатических объектов. Более того, утверждение, что Россия действовала в ответ на схожие шаги со стороны администрации Обамы в декабре 2016, искажает реальную ситуацию. После избрания президента Трампа Путин особо заверил, что не будет отвечать на декабрьские меры. Однако принятие новых санкций привело к решительному политическому развороту.
Кажется, экономические санкции вошли в привычку, превратившись в любимый инструмент во внешнеполитическом арсенале Вашингтона. Они создают иллюзию умеренности, располагаясь между сугубо дипломатическими и военными методами. Тем не менее с учетом неизменно малой эффективности этого подхода, законотворцам следует отказаться от этого пристрастия. Особенно это касается случаев, в которых удовлетворение предъявленных ими требований совершенно невероятно.
Санкции не заставят Северную Корею отказаться от ядерной и баллистической программы. Руководство Пхеньяна считает, что нуждается в подобных средствах, чтобы удержать Вашингтон от насильственной смены режима. Учитывая действия США против лишенных ядерного вооружения противников, таких как Сербия, Ирак и Ливия, этот вывод не лишен оснований.
Схожим образом, новые санкции против Тегерана за нарушение «духа» соглашений с группой 5 + 1 совершенно лишены смысла. Даже администрация Трампа была вынуждена признать, пусть и неохотно, что Иран следовал букве договора. Введение санкций вряд ли придаст сравнительно умеренному правительству Рухани большей готовности к сотрудничеству. Более того, этот шаг может увеличить влияние иранских «ястребов», стремящихся к отмене соглашения и переходу к обычному ядерному сдерживанию.
Наибольшее беспокойство вызывает то, что санкции лишь раззадорят Москву и усугубят и без того тревожную новую холодную войну. Признание Россией ее вмешательства в ход американских выборов 2016 года маловероятно — в действительности, истинность этих обвинений остается под большим вопросом. Ненамного больше и возможность того, что Россия бросит союзных ей сепаратистов на востоке Украины, а возможности ухода России из Крыма нет вовсе. Шансы того, что это произойдет, сравнимы с вероятностью отказа Израиля от контроля над Голанскими высотами или ухода Турции из оккупированного Северного Кипра с дальнейшим прекращением поддержки ее государства-марионетки ТРСК.
Экономические санкции обладают сомнительным сочетанием малой действенности и провокативности. Последнее их применение с высокой долей вероятности приведет к серьезным проблемам для США в различных областях. Законотворцам следует отказаться от своего пристрастия к санкциям, пока оно не привело к глубокой трагедии.
