На прошлой неделе президент Порошенко обратился с речью и посланием к Верховной раде; упоминания о ЕС и НАТО в его выступлении не остались незамеченными.
Интересно, что акценты в речи Порошенко не совпали с акцентами президентского послания — аналитического документа, распространенного среди депутатов в электронном виде. Послание концентрируется в основном на вопросе выполнения Соглашения об ассоциации. А в своей речи Порошенко лишь мельком упомянул об этом приоритете.
Он сосредоточился на изложении того, что можно назвать визией дальнейшей стратегии евроинтеграции Украины.
В том числе — на определении новых ее ближайших целей.
Правда, не все предложенные пути кажутся действительно новыми и прорывными. Цель этой публикации — краткий обзор президентских идей, а также внесение альтернативных предложений государственной политики на евроинтеграционном направлении.
Пять дорог евроинтеграции
Итак, какие новые задачи Порошенко предлагает после получения безвиза и вступления в силу Соглашения об ассоциации?
«Курс на ЕС и НАТО — очевидный и необратимый. Что нам нужно, так это выбрать кратчайший маршрут, средства передвижения и оптимальную скорость», — заверил президент, и сразу обозначил ряд инициатив по стратегическому долгосрочному сотрудничеству с ЕС, которые, по его словам, уже предложены Киевом руководству Евросоюза.
Помимо выполнения Соглашения об ассоциации, он назвал следующие инициативы (формулировки — в соответствии с текстом речи):
2) присоединение к таможенному союзу ЕС;
3) присоединение к энергетическому союзу ЕС;
4) вступление в силу совместного авиационного пространства;
5) присоединение к единому цифровому рынку.
«Реализация этих инициатив фактически превратит восточные границы Украины в восточные границы Евросоюза еще до того, как мы де-юре присоединимся к Союзу… Украина будет секторально интегрирована с ЕС, почти как любая страна Евросоюза. И тогда вопрос о членстве станет лишь формальным вопросом времени», — считает глава государства.
«Готов к любой дискуссии с политиками, экспертами, международными партнерами и всем обществом», — отметил Порошенко.
Что ж, давайте проанализируем, что действительно нового есть в этих инициативах.
Во-первых, ассоциация с Шенгенской зоной.
Как пояснили в Администрации президента, речь идет, по сути, о членстве Украины в Шенгене. Для стран за пределами Евросоюза такой формат называется «ассоциация с Шенгеном».
Именно такие отношения имеют с ЕС Швейцария, Исландия или Норвегия.
Если это произойдет, то фактически будет означать разрушение западной границы, которая станет такой же прозрачной, как граница между Францией и Германией или Германией и Польшей.
Но стоит задуматься, насколько это реалистично?
Скорее всего, для Украины это окажется еще более сложной целью, чем наше членство в ЕС.
Напомним, что даже последние присоединившиеся к ЕС страны — Хорватия, Румыния, Болгария — до сих пор не получили полноправного членства в Шенгене, между ними и остальными странами ЕС до сих пор действует пограничный контроль.
Вторая инициатива — присоединение к таможенному союзу ЕС.
Для неспециалистов стоит напомнить, что это не имеет ничего общего с Таможенным союзом России Белоруссии и Казахстана — наоборот, речь идет об усилении западного вектора интеграции.
На сегодня есть одна страна за пределами ЕС, находящаяся в таможенном союзе с Евросоюзом — Турция. Такой уровень отношений означает, что страна полностью синхронизирует свое таможенное законодательство с европейским, вся торговля со странами ЕС становится беспошлинной, а во внешней торговле начинают действовать те пошлины, которые устанавливаются Евросоюзом.
На самом деле последствия такого шага могут оказаться неоднозначными.
Как известно, в рамках ассоциации Украина уже имеет углубленную зону свободной торговли с ЕС, после выполнения которой почти все пошлины в торговле с ЕС будут обнулены.
Дополнительных плюсов от таможенного союза может быть два: во-первых, отмена таможенного контроля для движения товаров между Украиной и ЕС, и во-вторых, присоединение Украины к общей внешней торговой политике ЕС.
Но при этом надо учитывать, что: во-первых, агропродукция с большой вероятностью останется исключением из действия таможенного союза, в этом случае сельхозтовары все равно будут проходить таможенный контроль. (В частности, такие исключения действуют в таможенном союзе ЕС и Турции; также остаются ограничения на торговлю услугами.)
И во-вторых, синхронизация украинских таможенных тарифов с ЕСовскими также несет риски, и вряд ли правительство просчитало все их последствия. У нас есть соглашения о свободной торговле со многими странами, например, постсоветского пространства, с которыми у ЕС нет подобных соглашений. Не придется ли нам разгребать последствия торгового конфликта с Казахстаном и Белоруссией?
С другой стороны, у ЕС есть договоренности о свободной торговле со странами, с которыми у нас их нет — той же Кореей, и приобщение к ЗСТ с ними может быть для нас интересным. Правда, на практике схема несколько сложнее: например, Турция не автоматически присоединяется к ЗСТ ЕС с Украиной, а проводит отдельные переговоры.
Не вдаваясь в детали, которых здесь много, можно ограничиться кратким выводом, что последствия создания таможенного союза с ЕС еще требуют взвешенного анализа, который до сих пор не обнародован.
Третья идея Порошенко — присоединение к энергетическому союзу ЕС.
В отличие от первых двух, она вполне понятна и логична. Украина является членом Энергетического сообщества и может рассчитывать на полноценное вхождение в общий энергетический рынок ЕС и присоединение к общей внешней энергетической политике. Это, среди прочего, должно было бы предусматривать и украинский голос в принятии совместных решений по европейской энергетической безопасности (вспомним Nord Stream), и определение украинской ГТС частью европейской инфраструктуры, и перенос точки купли-продажи/сдачи-приемки российского газа европейским компаниям на восточную границу Украины, превращая вопрос транзита в предмет наших договоренностей не с «Газпромом», а с европейскими компаниями-покупателями.
Это все логично, задача — амбициозная и очень нужная.
На пути к интеграции в энергетический союз ЕС Украине придется провести полноценные реформы в энергетическом секторе.
Четвертая инициатива — вступление в силу соглашения о Совместном авиационном пространстве (САП).
Здесь можно лишь констатировать, что самый реалистичный путь для нас — дождаться завершения Брексита, потому что до того момента проблема Гибралтара на уровне ЕС вряд ли будет решена. Соглашение о САП уже согласовано, как только вопрос Гибралтара снимется — оно будет подписано, особых усилий Киева здесь не требуется.
А тем временем нам следует работать над двусторонними договоренностями об «открытом небе» с каждой страной ЕС отдельно, над привлечением лоукостеров, вместе с определением стратегии развития аэропортов и ее согласованием с интересами национального перевозчика. Задачи непростые и в первую очередь касаются внутренней работы, а не ЕС как такового.
Наконец, пятая инициатива президента в отношениях с ЕС — вступление в единый цифровой рынок.
На самом деле здесь тоже возникает вопрос, идет ли речь о чем-то действительно новом. Соглашение об ассоциации уже открыло возможности глубокой интеграции с ЕС в этой сфере — нужно просто выполнить свое домашнее задание по гармонизации законодательства в области информационно-коммуникационных технологий, телекоммуникаций, электронных услуг и торговли.
Сейчас здесь у нашего государства, откровенно говоря, достижений немного.
Возможны дополнительные вещи вроде отмены (или снижения) платы за роуминг — вещь неплохая, но, во-первых, эта цель и без того уже обсуждается в рамках «Восточного партнерства», а во-вторых, не является такой уж значительной, чтобы иметь стратегическое значение для отношений Украина-ЕС в целом.
Таким образом, можно утверждать, что предложенные президентом инициативы не несут много нового, за исключением присоединения к энергетическому союзу (что, впрочем, имеет отраслевой характер).
Альтернативы для президента
Тем не менее, определить новую амбициозную цель действительно важно для Украины.
Похоже, что на данном этапе речь может идти о двух таких «мегаидеях».
Первая — полная экономическая интеграция в ЕС путем вхождения Украины в Европейское экономическое пространство (European Economic Area).
С точки зрения приближения к «четырем свободам», фактической интеграции в общий рынок ЕС и преодоления торговых барьеров украинским интересам больше всего соответствует не таможенный союз, а именно этот формат, апробированный Норвегией и Исландией (и с определенными оговорками — Швейцарией и Лихтенштейном).
Хотя бы исходя из того, что сейчас де-факто общий европейский рынок включает Норвегию и Швейцарию, но вряд ли можно сказать то же самое о Турции. Еще одна визуально заметная и символическая особенность — то, что в европейских аэропортах владельцев паспортов стран EEA и Швейцарии запускают в одну линию с владельцами паспортов стран ЕС, в отличие от «всех остальных», к которым, конечно, относится и Турция.
Поэтому и нам стоит идти на более высокий уровень интеграции — учитывая, что простое обнуление пошлин мы получаем и без этого.
Хотя следует понимать, что при этом агропродукция все равно, скорее всего, останется исключением; то же касается и рынка труда ЕС.
К слову, вступление в Европейское экономическое пространство наиболее соответствует желаемому «де-факто членству» в ЕС, которое впоследствии может быть конвертировано в членство де-юре. Ведь если Норвегия и Швейцария подадут заявку, их достаточно легко примут в ЕС. Там проблема не в том, что ЕС не готов к расширению, а в том, что эти страны сами не хотят в него вступать.
Причем вхождение в Европейское экономическое пространство должно вызывать в ЕС меньше раздражения, чем формальное членство в Евросоюзе.
С другой стороны, во внутриполитической плоскости для этого шага нам нужно приложить практически столько же усилий, сколько и для процесса вступления в ЕС — но со значительно более сложным для понимания политическим «призом» на финише. Ну а первым шагом на этом пути однозначно должно быть полное и качественное выполнение Соглашения об ассоциации.
Вторая возможная «мегаидея» — это полная реализация принципа политической ассоциации с ЕС.
Эта абстрактная формула уже заложена в Соглашение об ассоциации, но никто не мешает «расшифровать» ее, определив, что выполнение ассоциации приравнивается к выполнению первого «копенгагенского критерия» членства в ЕС.
Этот критерий, как известно, требует, чтобы страны-кандидаты имели стабильную и действенную демократию и гарантировали соблюдение ключевых прав и свобод на своей территории.
Следовательно, такое признание позволит Украине с уверенностью подойти к решению о подаче заявки на начало переговоров о вступлении в ЕС в будущем.
Понятно, что сейчас почти никто в ЕС не хочет обсуждать такую возможность.
Задача Украины — перевести вопрос из стадии «принципиально нет» в стадию «при каких условиях это будет возможно». Тот же путь прошел в свое время наш безвизовый диалог — ЕС после долгих колебаний все-таки определил набор критериев, выполнение которых Украиной было необходимо для отмены визового режима.
Украине придется пройти в одностороннем порядке несколько больший путь, чем недавно прошли наши страны-соседи.
Стандартная схема движения в начале переговоров о вступлении в ЕС предусматривает следующие этапы:
— определение перспективы членства лидерами ЕС;
— подачу страной заявки на членство;
— получение от Еврокомиссии вопросника с огромным перечнем детальных вопросов, которые направлены на то, чтобы понять, насколько страна отвечает («копенгагенским») критериям членства в ЕС;
— передача правительством страны ответа на эти вопросы;
— анализ ответов Еврокомиссией и представление ею своего заключения, которое подается странам-членам для принятия решения о том, предоставлять ли статус кандидата и открывать ли переговоры о вступлении.
Чтобы получить статус кандидата и начать переговоры о вступлении, страна не обязана доказать соответствие всем критериям членства, но нужно соответствовать первому, политическому критерию, то есть разделять ценности ЕС.
Вопросники, которые Еврокомиссия посылала по этому поводу балканским странам, содержали подробнейшие вопросы о деталях функционирования судов, разделении компетенций между парламентом и правительством, особенностях избирательной системы, функционировании институтов, которые борются с коррупцией, и т.д. — такой себе базовый тест на европейскость.
Поэтому то, что Украина может сделать сейчас — это перепрыгнуть через ступеньку и, не дожидаясь предоставления перспективы членства и вопросника от Еврокомиссии, сама отправить в Брюссель свои ответы.
А вопросы можно взять из документов, на которые отвечали другие страны (последними были балканские) в части выполнения политического критерия. Это позволит детально показать, каким украинское государство является сейчас, и попросить Брюссель ответить, в чем оно соответствует требованиям ЕС, а в чем — нет.
И где не соответствует — предложить сформулировать подробный перечень задач и ожидаемых результатов, достижение которых будет означать, что Украина «полностью реализовала политическую ассоциацию» или, другими словами, полностью соответствует политическому критерию вступления в ЕС.
Следует четко понимать, что если мы хотим подавать заявку на вступление в ЕС, нам надо серьезно отнестись к углублению реформ политической, избирательной, судебной систем, прокуратуры, полиции, антикоррупционной, административной, реформы медиасферы (общественное вещание) и других, по которым есть сопротивление у нынешних политической, бюрократической и бизнес-элит.
Сломать это сопротивление можно или с помощью большой «морковки» (вроде перспективы вступления в ЕС), или большой «палки» — в нашем случае это «третий Майдан», очевидно деструктивный по своим последствиям.
Для кого-то такой путь к подаче заявки на членство в одностороннем порядке, не дожидаясь официального признания нашей перспективы — может выглядеть авантюрой.
Но похоже, что это единственный — возможный путь.
Это — исторический шанс, за право воспользоваться которым украинский народ заплатил огромную цену.
