Так называемая европеизация Украины — то есть, постепенное принятие ей стандартов Евросоюза в рамках процесса ассоциации — это больше не вопрос «да» или «нет», а вопрос «как» и «когда».
Правда, прежняя и склонная к патернализму элита, связанная с президентом Порошенко, продолжает защищать существующую клептократическую систему самообогащения, централизованный контроль и неформальные механизмы обмена, которые сложились после развала Советского Союза в 1991 году.
Однако в результате Революции достоинства 2013-2014 годов пресловутые олигархи и их пособники в парламенте и в правительстве сегодня сталкиваются с коалицией реформ, которая становится все более влиятельной. К числу новых условий относятся следующие:
— мобилизованное в высокой степени гражданское общество, которое постоянно оказывает давление на парламент и правительство;
— многочисленные волевые советники и эмиссары из Евросоюза и Соединенных Штатов в Киеве;
— различные международные благотворительные организации, которые все больше и больше начинают заниматься реализацией проектов в области развития за пределами украинской столицы;
— плюралистический ландшафт уверенных в себе средств массовой информации (хотя часть их управляется магнатами), которые настойчиво занимаются разоблачением коррупции и незаконных махинаций, а также всемирная активная сеть украинских эмигрантов, оказывающих всестороннюю помощь реформам внутри Украины.
О реформе
Происходящая с 2014 года децентрализация является относительно успешной реформой на Украине после Евромайдана, хотя на Западе о ней мало что известно. Так, например, в настоящее время происходит масштабное перераспределение государственных финансов в направлении местных органов самоуправления, а также осуществляется динамичная перестройка украинской административной системы с помощью успешного слияния небольших сообществ в более крупные и более жизнеспособные территориальные образования.
В настоящее время важные элементы в ходе децентрализации сдерживаются в первую очередь тем, что не завершены изменения в Конституции, важные для проведения реформ. Их отвергает украинский парламент, поскольку они имеют отношение к спорным обязательствам в рамках Минских соглашений. В частности, речь идет об одобрении особого статуса для части территории Донбасса, контролируемой поддерживаемыми Москвой сепаратистами.
Тем не менее проходящий быстрыми темпами процесс децентрализации поддерживается западными организациями по оказанию помощи, прежде всего из Евросоюза и Соединенных Штатов, и делается это в рамках многочисленных специальных программ, в том числе таких, как U-LEAD и DOBRE.
Несмотря на постоянные неудачи, обходные маневры и зигзагообразное движение, этот хорошо координируемый и настроенный на перспективу альянс работает над тем, чтобы реформы на Украине, а также Соглашение об ассоциации с Евросоюзом, рано или поздно были претворены в жизнь.
Ключ к решению проблемы Крыма и Донбасса
В конечном счете этот процесс станет ключом к решению проблемы Крыма и Донбасса, и произойдет это в том случае, если все больше жителей контролируемых в настоящее время Россией регионов будут требовать возвращения полуострова под контроль Киева — именно для того, чтобы получить выгоду от украинской европеизации.
Рано или поздно Украина станет важной площадкой для инвестиций, это будет в значительной мере децентрализованное государство, динамично развивающаяся экономика, кандидат на вступление в Евросоюз, а также привлекательное направление для туристов. Или, все же, этого не произойдет? Самый главный открытый вопрос относится не только и не столько к внутреннему развитию, к экономическим преобразованиям и общественной стабильности, хотя именно эти темы занимают значительную часть дебатов в западных СМИ и среди экспертов при обсуждении ключевой восточноевропейской страны.
В значительно большей степени самым большим вызовом для создания стабильного и единого украинского национального государства, а также самым большим структурным препятствием для успешного экономического развития, с которым Киев сталкивался в последние годы, является обеспечение безопасности государства на фоне предпринимаемых Россией многочисленных мер в рамках проводимой гибридной войны.
Прежде всего Киеву следует разработать меры по усилению сдерживания и противодействия в отношении возможного нового военного вторжения Москвы на украинскую территорию. Кроме того, на Западе часто недооцениваются или частично не осознают политические последствия, оперативный масштаб и геополитическое значение невоенного ведения войны со стороны Кремля (пропаганда, кибератаки, шпионаж, саботаж, санкции и т.д.)
В конечном итоге, наибольший вызов для Украины и для дружественных ей государств состоит в усилении потенциала устрашения, политического защитного механизма и способности государства оказывать сопротивление в отношении дальнейших — в узком смысле слова — агрессивных действий со стороны России.
Так, например, в ближайшие годы неудачей могут закончиться попытки Москвы создать надежную физическую связь между Россией и Крымом: речь идет о строительстве прочного моста через Керченский пролив. Геологические и погодные условия в районе пролива являются сложными, что может стать причиной провала проекта, имеющего важное символическое значение.
В таком случае возрастает опасность того, что Кремль может принять решение о создании наземного коридора, ведущего к этому полуострову. Учитывая большое значение аннексии Крыма и экономического успеха этого шага для легитимации путинского режима, Кремль, возможно, готов к тому, чтобы рискнуть, предпринять новые военные действия и продвинуться еще глубже на украинскую территорию. Все это приведет к настоящей большой российско-украинской войне на берегах Азовского моря, которая будет проходить в непосредственной близости от крупнейшей в Европе Запорожской АЭС.
Рассмотрим худший вариант: миллионы украинских беженцев направятся в сторону Словакии, Венгрии и Румынии
Подобная большая война может привести к дальнейшей девальвации гривны, национальной украинской валюты, к повторному обнищанию населения с низкими доходами, к бегству финансового капитала, а также к уменьшению количества инвесторов и массовому исходу мобильного населения в сторону Запада и даже, в конечном итоге, к развалу украинского государства.
В худшем случае миллионы украинских беженцев будут двигаться в сторону Польши, Словакии, Венгрии и Румынии, и, кроме того, будут другие последствия для соседних с Украиной стран в случае крупного российско-украинского конфликта. Все это будет иметь значительные последствия для безопасности не только соседних регионов, но и для восточных членов Евросоюза и НАТО. В случае такого конфликта эти и им подобные организации будут располагать ограниченными возможностями для минимизации краткосрочных и долгосрочных последствий подобного геополитического кризиса.
В связи с этим предлагаются шесть опций и стратегий развития международного аспекта безопасности Украины и в меньшей степени Грузии и Молдавии, которые могут оказаться значимыми в ближайшие пять-пятнадцать лет, то есть в тот период, когда, судя по всему, продолжит существовать нынешний российский режим. Вот перечень этих сценариев:
Шесть сценариев развития ситуации в области безопасности на Украине
1. Продолжение существования нынешнего статуса серой зоны Киева, Кишинева и Тбилиси.
2. Кодификация нейтралитета Украины и Грузии в результате заключения крупной сделки между Западом и Россией.
3. Принятие Украины, Молдавии и Грузии в ЕС.
4. Вступление в НАТО Украины и Грузии.
5. Получение Украиной и Грузией статуса так называемых главных союзников вне НАТО (Major Non-NATO-Ally).
6. Создание «временного» альянса между различными посткоммунистическими государствами НАТО, с одной стороны, и Украиной, Грузией и Молдавией — с другой стороны (а также, возможно, с Азербайджаном).
Вероятность реализации каждого из перечисленных шести альтернативных сценариев развития событий на международной арене и инкорпорации Украины в обозримом будущем отличаются друг от друга — от простой экстраполяции нынешней ситуации до пока звучащего фантастично создания совершенно нового альянса в области безопасности государств Центральной и Восточной Европы от Балтики до Черного моря. Возможная реализация перечисленных сценариев потребует от Киева и его партнеров различного поведения.
1. Украина остается в нынешней геополитической серой зоне и получает поддержку от Запада, однако не интегрируется в оборонительный союз.
Вероятнее всего, нынешняя ситуация в области политики безопасности Украины, Молдавии и Грузии сохранится в ближайшие годы, и это не приведет к значительному изменению их международного статуса. Вполне можно себе представить различные вариации и разновидности такого сценария. Однако все они ничего существенным образом не изменят в том, что касается современного организационного положения, при котором они продолжают оставаться вне существующих структур.
Более реалистичным, вероятно, будет обсуждение лишь отдельных незначительных опций и небольших шагов в рамках такого сценария, а также средств и путей постепенного улучшения данной ситуации.
Однако откровенная слабость этого проекта будущего Украины, Грузии и Молдавии состоит в том, что он, по сути, мало что меняет в их геополитической ситуации, сложившейся после 1991 года, и лишь воспроизводит ту ситуацию, в результате которой Европа в 2014 году оказалась в серьезном кризисе в области безопасности. Крайне полезная поддержка Украины, Молдавии и Грузии за счет помощи для развития, различных программ сотрудничества и ограниченной поставки оружия способны отвлечь от необходимого принципиального решения проблемы — а именно, от радикального изменения международного статуса трех этих стран.
Стремление постепенно улучшить нынешний сценарий серой зоны может склонить украинцев, молдаван и грузин, а также их западных друзей к тому, чтобы забыть о принципиальном факте вакуума в области политики безопасности в центре Восточной Европы, и тем самым непреднамеренно способствовать сохранению той хрупкой архитектуры, которую рано или поздно нужно будет либо заменить, либо она будет полностью разрушена.
На Украине (а также в Грузии) популярным является представление о том, что Украина и Грузия, опираясь на собственные силы или с помощью оружия, способны стать (возможно, при поддержке со стороны) настолько сильными, что в критической ситуации они смогут предотвратить или даже отразить крупное российское наступление с масштабным использованием авиации, танков и ракет. Однако нужно видеть, чем, на самом является подобное представление — а именно, наивной попыткой выдать желаемое за действительное.
Несмотря на наличие принципиальной слабости в системе безопасности Европы, сегодня на Западе отсутствует политическая воля и/или соответствующие идеи для того, чтобы ликвидировать существующий недостаток. С учетом того, что произошло после 2014 года, следовало бы по крайней мере осознать риски, связанные с поддержанием нынешнего статус-кво и, следовательно, с продолжением того сценария, который и привел нас к положению, в котором мы сейчас оказались.
2. В результате масштабной договоренности между Россией и Западом двери в Евросоюз и НАТО для Украины надолго остаются закрытыми.
В то время как первый изложенный сценарий является наиболее вероятным, второй сценарий — речь идет о своего рода финляндизации Украины или о попытке такого рода — является наиболее популярным на Западе и, частично, в России решением или мнимым решением конфликта. Некоторые политики, дипломаты и наблюдатели во всем мире и особенно в Европе стремятся к достижению масштабного соглашения между Россией и Западом. В принципе, Украина является именно той страной, которая больше всего заинтересована во всеобъемлющем и справедливом мире с Россией.
Однако существует опасность того, что подобная сделка — без представляющегося пока нереальным изменения политического режима в России или, по крайней мере, изменения политических приоритетов Кремля — не сможет обеспечить политический суверенитет Украины, Молдавии и Грузии, и она не будет способна разрешить на долгосрочной основе нынешние территориальные конфликты этих стран с Россией.
Вероятнее всего, Москва будет требовать дальнейших уступок от Запада — например, не принимать в течение долгого периода времени Украину и Грузию в Евросоюз и в НАТО. В случае заключения подобной сделки Россия, скорее всего, не вернет Крым и, наверное, не откажется от поддержки зависимых от него режимов в Приднестровье, Южной Осетии и Абхазии.
При определенных условиях Кремль, возможно, будет готов к тому, чтобы вывести из Донбасса свои войска, оружие, эмиссаров и наемников, но и это, вероятно, может произойти при наличии более или менее значительных оговорок и предварительных условий.
Основная проблема подобной договоренности между Россией и Западом в отношении Восточной Европы, которую недавно два немецких политолога назвали «плюралистическим миром» (Pluraler Frieden), состоит в том, что, как заметил недавно Андреас Хейнеман-Грюдер (Andreas Heinemann-Grüder), право определения «плюралистического мира» будет предоставлено России, поскольку именно она сможет принять решение о том, насколько «плюралистично» сможет вести себя такая страна как Украина.
Кроме того, асимметричная договоренность, не учитывающая интересы Киева, будет представлять собой явный отход Запада от Будапештского меморандума 1994 года относительно обещаний, данных Украине в области безопасности, и тем самым уже серьезно нарушенный Россией режим нераспространения ядерного оружия будет еще больше ослаблен (подробнее об этом ниже). Помимо этого, подобная сделка, вероятно, будет представлять собой всего лишь повторение предыдущих неудавшихся попыток достичь соглашения с помощью совместно разработанных и подписанных всеми сторонами документов относительно долгосрочного взаимопонимания между Западом и Кремлем о постсоветском пространстве. И в результате к этому соглашению добавится еще один противоречивый документ.
Многосторонние обязательства относительно гарантий в области безопасности не были выполнены
В Будапештском меморандуме 1994 года, подписанном Соединенными Штатами, Великобританией и Украиной, Кремль перед лицом международного сообщества взял на себя обязательство уважать территориальную целостность Украины. В соответствии с Хартией европейской безопасности, принятой на саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 году, Россия обещала вывести свой военный контингент из Приднестровья.
В российско-грузинском мирном договоре 2008 года российское руководство заявило о готовности вывести свои войска из Южной Осетии и Абхазии. В Женевской декларации, в Минском протоколе и в Минском меморандуме 2014 года, а также в Минском каталоге мер 2015 года Москва согласилась с предложением о демилитаризации Донбасса.
Ни одно из перечисленных многосторонних обещаний не было выполнено, хотя сама Москва в различной степени принимала участие в формулировке текстов перечисленных документов. Еще одно подобное соглашение с Москвой по поводу Украины, вероятно, закончится, в конечном счете, с таким же разочаровывающим результатом, однако оно может привести к тому, что Запад тихо благословит дальнейшие нарушения политического суверенитета Грузии, Молдавии и/или Украины, и все это — как уже было отмечено выше — будет иметь серьезные последствия для доверия к режиму нераспространения ядерного оружия (подробнее об этом ниже).
Определенного рода договоренность могла бы иметь смысл
Однако существует такая договоренность с Москвой относительно оккупированных Россией территорий на Донбассе, заключение которой имело бы смысл и для Киева и для Запада. Со временем Кремль, возможно, захочет сократить масштаб западных санкций против России. В таком случае Москва, возможно, заявит о своей готовности отказаться от поддержки обоих марионеточных режимов — «Народных Республик» Донецка и Луганска.
В таком случае Киев, Запад и Москва могли бы прийти к соглашению об отправке в Донбасс вооруженного миротворческого контингента ООН и/или ОБСЕ для введения там международного управления на переходный период до того момента, когда эти оккупированные районы не перейдут под контроль Киева.
Такого рода гарантированный нейтральными войсками ООН временный международный режим может позволить провести разоружение комбатантов, разминирование и возвращение к нормальной жизни в Донбассе, а также проведение более надежных и признанных свободными коммунальных выборов на основе украинского законодательства.
Такого рода временное международное и поддерживаемое Россией управление, с одной стороны, дало бы шанс Кремлю сохранить лицо во время отвода своих наемников, своих войск и чиновников с территории восточной Украины и, с другой стороны, предоставило бы возможность Евросоюзу еще до полного выполнения Минских соглашений постепенно ослабить свои непопулярные санкции.
Этот сценарий будет иметь смысл в том случае, если Запад предотвратит манипуляции со стороны России
Разумеется, этот сценарий будет иметь смысл в Донбассе только в том случае, если Запад будет внимательно следить за тем, чтобы администрация переходного периода не подвергалась манипулированию со стороны России и не перешла под ее контроль. Кроме того, Запад еще до начала этого процесса должен проводить в отношении Москвы жесткую линию и оставаться последовательным для того, чтобы склонить Кремль к такому решению.
Миротворческая миссия и протекторат ООН на Донбассе, конечно же, еще не будут представлять собой, в принципе, масштабную договоренность между Западом и Россией. Подобные действия оставляют открытым вопрос о Крыме, они не устранят проблему российского марионеточного режима в Абхазии, Южной Осетии и в Приднестровье, и, кроме того, это не будет означать окончания российской гибридной войны против Украины. Однако подобного рода частичное решение уже можно будет назвать большим шагом вперед.
3. В соответствии со своим письменным обещанием, данным на саммите в Бухаресте в 2008 году, НАТО начинает реализовывать План действий по членству в НАТО и в результате принимает Украину и Грузию в состав Альянса.
В то время как многие западные и российские наблюдатели предпочитают достижение широкой договоренности между Россией и Западом в качестве решения украинского конфликта, в Киеве и в Тбилиси вступление в НАТО считается самым популярным решением тех проблем в области политики безопасности, с которыми сталкиваются Украина и Грузия (Молдавия объявила в 1994 году о своем внеблоковом статусе).
В обеих этих странах сегодня относительно стабильное большинство граждан поддерживают вступление в НАТО. Значительное большинство влиятельных политиков, интеллектуалов и экспертов в области безопасности в Киеве и в Тбилиси тоже поддерживают — и часто с энтузиазмом — это решение. Еще в 2008 году Украина и Грузия официально подали заявку на вступление в НАТО.
Хотя эти заявки были тогда отклонены, НАТО в итоговом заявлении своего саммита в Бухаресте обещала обоим постсоветским соискателям принять их в Альянс — однако там не было сказано о том, когда и как это будет сделано.
Структурная проблема этого популярного в Центральной Европе сценария в области безопасности для Украины и Грузии состоит в том, что явно настроенная проукраински НАТО не является наднациональной организацией, уполномоченной решать вопрос о приеме новых членов. В большей степени члены альянса должны единогласно решить вопрос о расширении в Совете Организации североатлантического договора. Политические элиты восточноевропейских и североамериканских стран-членов НАТО, возможно, поддержат новые заявки о вступлении Грузии и Украины. Однако каждая страна обладает правом вето, и поэтому шансы на единодушное положительное решение представляются незначительными, или их вообще не существует.
Вероятнее всего, по крайней мере, некоторые западноевропейские и, возможно, другие государства-члены НАТО будут накладывать вето на такое решение до тех пор, пока не будет урегулирован конфликт между Киевом и Тбилиси с одной стороны, и Москвой, с другой стороны.
Парадоксально и трагично то, что Украина и Грузия только тогда могут вступить в НАТО, когда они не будут больше зависимы от существующего в настоящее время положения, то есть до того момента, пока они не урегулируют свои конфликты с Россией. Тем не менее, уже сегодня многие украинские и грузинские политики, эксперты в области безопасности, а также их собственные и западные дипломаты все активнее выступают за скорейшее вступление этих стран в Североатлантический Альянс.
Тем не менее, подобные усилия в сложившейся ситуации нельзя считать только тщетными. Эти активно продолжающиеся односторонние усилия частично являются контрпродуктивными, поскольку они отвлекают Киев, Тбилиси, а также их друзей на Западе от поиска других, возможно, более многообещающих стратегий для того, чтобы в ближайшие годы, вплоть до того момента, когда, наконец, вступление в НАТО станет возможным, повысить безопасность Грузии и Украины.
4. Вступление в Евросоюз является не только инструментом модернизации, но средством для улучшения ситуации в области безопасности для Украины, Грузии и Молдавии.
Возобновление расширения НАТО на восток в ближайшем будущем вряд ли можно считать возможным по политическим причинам — по крайней мере, этого не будет до тех пор, пока продолжается конфликт между Западом и Россией. В отличие от этого, вопрос о будущем вступлении в Евросоюз трех участников программы Евросоюза Восточное партнерство является в политическом отношении менее спорным предприятием.
Евросоюз не является в первую очередь оборонительным союзом, и, кроме того, в него не входят Соединенные Штаты, и поэтому расширение Евросоюза является для его членов менее рискованным делом, которое будет легче объяснить России. Как только эти три ассоциированных восточноевропейских государства основательно «европеизируют» свои национальные законы и систему государственного управления, вступление Молдавии, Грузии и Украины получит значительное количество сторонников как в Центральной и Восточной, так и в Западной Европе.
В отличие от мнения многих наблюдателей на Западе, вступление трех этих стран в Евросоюз возможно уже в не слишком далеком будущем. Правда, ни одна из этих трех проблемных стран не имеет официальной перспективы вступления, и всем им еще только предстоит преодолеть тернистый путь, прежде чем будут созданы предпосылки для начала переговоров о вступлении.
Тем не менее Соглашения об ассоциации, заключенные тремя этими постсоветскими республиками в 2014 году, представляют собой необычные по своим масштабам договоры, которые в ближайшие годы приведут к постепенному углублению их отношений с Евросоюзом.
Заключенные Соглашения, на самом деле, являются настолько масштабными, что их полная реализация приведет к тому, что эти государства станут де-факто составной частью экономического и правового пространства Евросоюза еще до вступления в ЕС. Как только эти гигантские соглашения в значительной степени будут инкорпорированы во внутригосударственную правовую систему и управленческую практику, Украине, Грузии и Молдавии останется сделать лишь небольшой шаг для того, чтобы получить полное членство.
Поэтому можно себе представить, что после реализации всех или большинства положений Соглашения об ассоциации Брюссель предоставит этим трем странам статус официальных кандидатов. Не исключено, что последующие переговоры о вступлении будут более короткими, чем в случае с предыдущими кандидатами, поскольку многие критически важные проблемы будут решены уже в рамках действующего Соглашения об ассоциации. Хотя новые соглашения официально не готовят этих трех ассоциированных восточных партнеров к вступлению в Евросоюз, де-факто именно это и происходит.
Евросоюз, разумеется, не является явно выраженным военным союзом. Однако Статья 42 (7) Лиссабонского договора предоставляет странам членам такие же гарантии в области безопасности, как и Статья 5 Вашингтонского договора НАТО. Страны — члены Евросоюза и без этого так тесно и многообразно связаны между собой в институциональном плане, что они неизбежно являются близкими политическими, а в случае необходимости и военными союзниками. Помимо подчеркнуто выраженной обязанности стран-членов Евросоюза оказывать друг другу военную помощь, ЕС на основе своей огромной экономической силы предоставляет своим членам дополнительные невоенные гарантии в области безопасности. Та страна-член Евросоюза, которая решит начать конфликт с другим членом ЕС, подвергается опасности, поскольку против агрессора могут быть применены масштабные санкции.
Геополитический покер с НАТО
Поэтому Евросоюз для таких стран как Эстония, Латвия и Литва является, вероятно, еще более важным гарантом безопасности, чем НАТО. Так, например, в Москве могут появиться военные стратеги, планирующие начать тайную геополитическую игру в покер с НАТО в отношении города Нарва в восточной части Эстонии с большим количеством русскоговорящего населения. Но если российские олигархи начнут реализовывать подобный план, то Евросоюз в этом случае может использовать для защиты прибалтийских государств-членов весь арсенал экономических рычагов, включая европейское эмбарго на ввоз нефти из России.
Вступление в Евросоюз Украины, Грузии и Молдавии значительно укрепит их ситуацию в области безопасности, а в политическом отношении это будет менее резким шагом, чем новое расширение НАТО на восток. Некоторые политики, дипломаты и эксперты в этих странах, а также в Евросоюзе признают значительный потенциал ЕС в области предотвращения конфликтов, и поэтому они активно работают в этом направлении.
Однако особая масштабность и глубина теперь уже полностью ратифицированных договоров с тремя членами программы Восточного партнерства приводит к тому, что реализация этих договоров, по сути, подготавливающих к вступлению, продолжится еще несколько лет. Прием в Европейский Союз Украины, Молдавии и Грузии является вероятным, однако это дело отдаленного будущего. И возникает вопрос о том, что будет происходить в переходный период.
5. Украина настаивает на предоставлении ей статуса «важного союзника вне НАТО» и/или на заключении договора о безопасности с Соединенными Штатами с возможным включением в него положений Будапештского меморандума.
После развала Советского Союза Украина получила в наследство третий по величине ядерный арсенал в мире, и в течение некоторого периода времени она обладала большим количеством ядерных боеголовок, чем Китай, Великобритания и Франция вместе взятые. Однако у Киева в тот момент не было возможности применить большую часть полученного арсенала. Тем не менее огромный ядерный потенциал, а также значительные возможности оборонной промышленности и имевшиеся технологические возможности могли бы позволить этой стране создать небольшие, но готовые к применению ядерные силы, обеспечивающие на длительный период соответствующее устрашение.
Однако Киев в начале 1990-х годов решил полностью отказаться от своего ядерного оружия, соответствующих установок и материалов и подписать Договор о нераспространении ядерного оружия. Поскольку Украина уже в то время чувствовала исходящую от России ирредентистскую опасность, она настояла на том, чтобы вхождение в Договор о нераспространении ядерного оружия был связан с предоставлением гарантий безопасности со стороны его трех государств-гарантов.
На саммите ОБСЕ в Будапеште в начале декабря 1994 года Соединенные Штаты, Великобритания и Россия формально взяли на себя обязательство относительно гарантий политического суверенитета и территориальной целостности Украины. Этот документ, гарантировавший Украине в ответ на отказ от огромного ядерного потенциала нерушимость ее границ и независимость, получил известность как Будапештский меморандум.
В строгом смысле слова Будапештский меморандум относительно гарантий безопасности не является международно-правовым соглашением. В результате демонстративного нарушения Россией в 2014 году этого связанного с Договором о нераспространении и переданного в ООН на хранение соглашения пострадала не только целостность украинского государства, но и режим нераспространения ядерного оружия. По этой причине Украина может в будущем склонить Вашингтон и Лондон к тому, чтобы они расширили сделанные ими в 1994 обещания и превратили их в настоящие гарантии, и сделать это им следует не столько исходя из солидарности с Украиной, сколько ради сохранения в будущем эффективности Договора о нераспространении ядерного оружия.
Обычный формат гарантий безопасности, который Соединенные Штаты предоставляют своим избранным партнерам по всему миру, представляет собой статус «важного союзника, не являющегося членом НАТО» (Major Non-NATO Ally), который предусматривает целый ряд специальных предложений о сотрудничестве, а также возможность заключения Договора о взаимопомощи между Вашингтоном и такого рода союзником.
В декабре 2014 года конгресс США уже серьезно обсуждал вопрос о предоставлении Украине статуса партнера вне НАТО, однако в последний момент отказался одобрить этот шаг. В марте 2017 года Верховная Рада, Парламент Украины, приняла резолюцию, в которой содержится призыв о предоставлении ей статуса важного союзника, не являющегося членом НАТО.
Грузия не унаследовала от Советского Союза никакого ядерного оружия, и поэтому существует риск, что она останется за рамками подобной сделки.
В будущем может даже появиться возможность заключения трехстороннего соглашения о партнерстве в области безопасности между Украиной, Соединенными Штатами Великобританией — а именно, на основе тех гарантий Киеву, которые Вашингтон и Лондон сделали в Будапештском меморандуме 1994 года.
Последний вариант, с одной стороны, может быть связан с риском того, что Грузия, не унаследовавшая никакого российского ядерного оружия, может остаться за рамками предлагаемой модели. С другой стороны, перспективы получения статуса главного союзника, не являющегося членом НАТО, и вытекающие из него двух- или трехсторонние договоры о безопасности пока, в целом, остаются неопределенными.
В последние три года подобного рода шаги уже могли бы быть предприняты, однако Вашингтон и Лондон этого не сделали. Вместе с тем, Великобритания в 2016 году — возможно, это было сделано с учетом обязательств, вытекающих из Меморандума 1994 года, — подписала заявление о намерениях о сотрудничестве в области оборонной политики, рассчитанного на 15 лет.
Очевидной причиной того, что более масштабный пакт пока не был заключен, является то, что он был бы связан со значительными рисками для Соединенных Штатов и Великобритании, поскольку в таком случае они на основании военных обязательств и обязательств в области безопасности в отношении Украины и/или Грузии могли бы быть втянуты в вооруженный конфликт с Россией.
Риски и цена дальнейшей российской эскалации
Однако такой подход, с другой стороны, повысил бы для Кремля риски и цену дальнейшей российской эскалации на Украине и в Грузии и таким образом удерживал бы Москву от каких-либо агрессивных действий в будущем. Прежде всего, более четкие американские и британские гарантии в области безопасности в отношении Украины, выходящие за рамки обязательств в рамках Будапештского меморандума, укрепят во всем мире доверие к международному праву в целом, а также, в частности, к Договору о нераспространении ядерного оружия.
В конечном итоге, Вашингтон и Лондон могут в определенный момент прийти к выводу о том, что заключение пакта с Украиной имеет смысл, и в таком случае Украина и, возможно, Грузия, если она тоже станет частью такой сделки, смогут значительно укрепить свое международное положение и безопасность.
Письменное возобновление и расширение гарантий в области безопасности со стороны Вашингтона и Лондона, вытекающие из меморандума 1994 года, имело бы дополнительное преимущество и привлекло бы внимание мировой общественности к существующей связи между судьбой Украины и соблюдением Договора о нераспространении ядерного оружия. Подобного рода договор с подчеркнутой связью с Договором о нераспространении напомнит в первую очередь странам, не обладающим ядерным оружием, что означает для них самих защита суверенитета и целостности перед лицом экспансионистского поведения государства, официально обладающего ядерным оружием.
Подобный договор со ссылкой на Будапештский меморандум и на Договор о нераспространении ядерного оружия вновь подчеркнет несправедливость и абсурдность того, что территория государства, которое еще недавно было третьей по размеру ядерной державой и которое добровольно отказалось от своих ядерных боеголовок, сегодня оккупируется официальным правопреемником одного из трех создателей всемирного режима нераспространения ядерного оружия — речь идет о Российской Федерации как о государстве-правопреемнике Советского Союза.
Американская и британская гарантии в отношении Украины (и Грузии) покажут миру, что слабые в военном отношении государства защищены международным правом. Если сегодня Вашингтон и Лондон выступят в поддержку Украины и более решительно отнесутся к своим обещаниям, сделанным в 1994 году, то это демотивирует тех руководителей государств, которые сегодня, возможно, рассматривают возможность получения оружия массового уничтожения для того, чтобы предотвратить агрессию со стороны превосходящего в военном отношении соседнего государства.
6. Украина, Грузия и Молдавия, а также целый ряд посткоммунистических стран-членов НАТО присоединяются к восточноевропейскому альянсу по обеспечению безопасности, который представляет собой возвращение к идее Междуморья, существовавшей в период между двумя мировыми войнами.
Современное геополитическое положение Киева, Кишинева и Тбилиси сравнимо — на абстрактном уровне — с нестабильной ситуацией новых государств-правопреемников в Центральной и в Восточной Европе, которые после Первой мировой войны отделились от различных развалившихся империй. Как Польша, Чехословакия, Литва, Эстония и так далее в период между двумя мировыми войнами, так и сегодня Украина, Грузия и Молдавия находятся на ничейной геополитической территории.
Их суверенитету угрожает ревизионистская военная сверхдержава — Россия превратила всех этих трех участников проекта «Восточное партнерство» в «несостоявшиеся государства», и при этом она создала в них — или, по крайней мере, активно поддержала — сепаратистские движения. Москва в этот период оказывает масштабную поддержку шести отколовшимся псевдогосударствам — Приднестровью, Южной Осетии, Абхазии, Донецкой и Луганской областям, а также Крыму, где в марте 2014 года в течение короткого периода времени у власти находилось якобы независимое правительство, а затем этот полуостров был официально признан Россией.
Кроме того, косвенным образом Россия поощряет раздел Азербайджана, и в данном случае Москва поддерживает усилия Армении, направленные на поддержание жизнеспособности сепаратистского псевдогосударства, расположенного в регионе под названием Нагорный Карабах, принадлежащем, с точки зрения международного права, Азербайджану.
Еще в 1997 году Грузия, Украина, Азербайджан и Молдавия (ГУАМ) объединились в рамках форума для обсуждения общих проблем, который затем был превращен в Организацию за демократию и экономическое развитие (первоначально Узбекистан также был членом ГУУАМА, но затем вышел из этой организации). Это объединение четырех государств имеет некоторое сходство с существовавшим в период между двумя войнами проектом «Междуморья».
Идея относительно создания союза государств, расположенных между Балтийским морем, Черным морем и Адриатическим морем
После распада Германской, Габсбургской, Царской и Османской империй прежде всего польские, а также другие постколониальные политики и мыслители, в основном из бывшей Российской империи, предложили идею создания союза государств, расположенных между Балтийским морем, Черным морем и Адриатическим морем.
Главная цель создания этого «Междуморья» состояла в том, чтобы повысить относительную безопасность этих слабых государств. Кроме того, они рассчитывали сделать более безопасной восточноевропейскую буферную зону между потенциально ревизионистскими Германией и Россией/СССР. Однако идея создания «Междуморья», за исключением просуществовавшего недолго польско-украинского договора 1920 года, так и не была реализована и не смогла предотвратить Вторую мировую войну.
В отличие от этого, ГУАМ, а также образованное в 2005 году Содружество демократического выбора, члены которого не взяли на себя каких-то особых обязательств, были созданы после развала Советского Союза и продолжают существовать в настоящее время. Однако эти объединения являются слишком слабыми для того, чтобы предотвратить или отразить военное вмешательство, а также другие «активные мероприятия» России в ныне существующей серой зоне между находящейся под влиянием Москвы Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), и одной стороны, и НАТО, с другой стороны.
Непосредственные соседи Украины на западе — Польша, Словакия, Венгрия, Румыния, а также другие восточные страны-члены НАТО — должны, конечно же, в значительной мере быть заинтересованы в стабильности и безопасности в первую очередь Украины, поскольку эти государства почувствуют на себе гуманитарные и другие масштабные последствия возможного нового российского вторжения в оставшуюся часть территории Украины.
Некоторые из числа этих наций ощущают угрозу, исходящую от нынешнего руководства России, и они также воспринимают свою ситуацию в области безопасности, как украинцы, молдаване и грузины. Независимо от этой общности интересов пока не было никаких серьезных усилий со стороны, например, Польши, крупнейшего восточноевропейского соседа Украины, направленных на создание выходящей за рамки НАТО коалиции против Кремля.
В то время как польские политики, в том числе и нынешний польский президент Анджей Дуда, в последние 25 лет все время возвращаются к идее воздания «междуморья», Варшава — если не считать некоторые менее значимые инициативы, в том числе о создании польско-украинско-литовской бригады — пока не предприняла никаких значительных шагов по ее реализации.
Одна из причин того, что пока не было никакой серьезной дискуссии по созданию восточноевропейского альянса в области безопасности, состоит в наличии кажущегося конфликта обязательств, который может возникнуть у государств-членов НАТО из Центральной и Восточной Европы в том случае, если станут участниками подобной новой антикремлевской коалиции. Иногда Междуморье рассматривается в этой связи даже как угроза для единства НАТО и для ее гарантий безопасности в отношении восточных государств-членов. При этом уже есть один случай, когда одна восточная страны, являющаяся членом НАТО, нарушила красную линию, связанную со вступлением в оборонительный пакт с третьим государством.
В 2010 году член НАТО Турция подписала Договор о стратегическом партнерстве и взаимной помощи с Азербайджаном, со страной, не являющейся членом НАТО, со страной, которая уже находилась к тому времени в конфликте с поддерживаемой Москвой Арменией по поводу сепаратистского региона Нагорный Карабах. В Статье 2 этого ратифицированного Договора излагаются те действия, которые предпринимают оба партнера в целях защиты в случае военного нападения на одну из сторон.
Модель подобного возможного альянса в Восточной Европе
Турция при нынешнем руководстве, вероятно, не заинтересовано в том, чтобы вступить в междуморье, хотя Анкара и Москва по целому ряду международных вопросов имеют противоположные точки зрения — например, в отношении Сирии, РПК, Нагорного Карабаха, а также по поводу Крыма и особенно его татарского меньшинства. Учитывая недавнее сближение между Эрдоганом и Путиным, Анкара, возможно, уже не полностью готова выполнить свои договорные обязательства по договору 2010 года с Баку.
Тем не менее, ратифицированный турецко-азербайджанский договор о партнерстве может в один прекрасный день послужить моделью для создания нового альянса в Восточной Европе, в котором смогут принять участие, с одной стороны, страны НАТО, а с другой, Украина Грузия и Молдавия. Для того чтобы подобный сценарий стал реальностью, нужны усилия, направленные на создание коалиции Междуморья с участием Варшавы и Бухареста, а также ее однозначное одобрение из Брюсселя, Вашингтона и Берлина.
В настоящее время ни одно из перечисленных условий не выполнено, однако нынешняя напряженность в отношениях между Украиной, Молдавией и Грузией, с одной стороны, и Россией, с другой стороны, а также вытекающее из нее изменение восприятия в Западной, Центральной и Восточной Европе рисков в области безопасности в Восточной Европе и на Южном Кавказе, могут в будущем создать условия для создания междуморья.
Заключительные замечания
Ни один из перечисленных шести сценариев нельзя назвать ободряющим. Первый из них, то есть сохранение существующей ничейной территории в «промежуточной Европе», является гораздо более вероятным вариантом развития событий. Однако он, с учетом известного в прошлом опыта относительно сценариев серых зон, может оказаться тупиком, а в худшем случае может привести к гибели тысяч украинцев (и/или грузин).
Остается неясным, сможет ли простая кооперация, адаптация и ассоциация в рамках подобного сценария таким образом заменить соответствующую институциональную интеграцию в оборонительный союз или компенсировать ее, что безопасность Украины, Грузии и Молдавии значительно укрепится. Тогда как остальные пять сценариев будут означать создание в каждом случае определенной структуры безопасности, и таким образом геополитическая ситуация в Восточной Европе будет в значительной мере изменена. Это было бы в разной степени выгодно Украине, Грузии и частично Молдавии. Однако все эти пять сценариев являются в той или иной мере маловероятными. Некоторые из будущих опций, судя по всему, могут быть названы отдельными наблюдателями несбыточными фантазиями.
Необходимы многочисленные политические и экономические сигналы
Что нужно делать с этой дилеммой, не отказываясь тем не менее от решения огромных проблем в области безопасности «промежуточной Европы»? Один из прагматичных выводов может состоять в следующем: до определенного времени, когда станет возможным создание новой или расширение уже существующей структуры безопасности в Европе, все те люди, которые выступают за выживание Украины, Грузии и Молдавии, должны, насколько это возможно, импровизировать.
Необходимо иметь многочисленные и одновременные политические и экономические сигналы, обязательства, проекты и инвестиции, которые в своей совокупности и позволят добиться поставленной цели, и при этом не будет необходимости, не имея большого нового договора, изменять в количественном отношении международную ситуацию и восприятие европейской безопасности. Вот о каких шагах, к примеру, может идти речь:
— конкретное предупреждение со стороны Евросоюза и Соединенных Штатов в адрес Москвы в случае новой эскалации;
— ясное изложение механизма формирования условий для будущего экономического сотрудничества Запада с Москвой;
— поставка летального высокотехнологичного оружия Украине и Грузии;
— масштабная подготовка украинских и грузинских вооруженных сил;
— решительная помощь Киеву и Тбилиси для более активного противодействия различным невоенным аспектам проводимой Россией гибридной войны против Грузии и Украины;
— введение свободного от дополнительной оплаты страхования международных прямых инвестиций в экономику Украины, Молдавии и Грузии для защиты инвесторов в этих государствах от политических рисков, а также осуществление многих других проектов.
В лучшем случае при успешной реализации достаточного количества подобных параллельных и укрепляющих друг друга мер геополитическую серую зону восточной Европы можно будет сделать значительно мере серой и без заключения нового масштабного договора.
