Президент Дональд Трамп любит бросать вызов вашингтонскому истэблишменту. Этому факту есть множество подтверждений, так же как и желанию Трампа изменить курс американо-российских отношений. Поэтому вряд ли кого-то удивило его решение о встрече 16 июля в Хельсинки с президентом Владимиром Путиным. Высказывания Трампа о России и Путине — а их за последние годы накопилось немало, — несомненно, показывают, что он стремится подвести черту под всеми острыми вопросами. Это касается, в частности, присоединения Крыма, войн на востоке Украины и в Сирии, антироссийских санкций и вмешательства Москвы в американские выборы 2016 года.
При этом стремление Трампа «поладить» с Россией вряд ли можно назвать беспрецедентным. Со времен окончания холодной войны все те, кто становился президентами США и России, также пытались установить конструктивные отношения — как между двумя странами, так и друг с другом. Но попытки эти всегда заканчивались глубоким разочарованием, приводя лишь к ухудшению американо-российских отношений. За взлетами неизменно следовали падения. И это говорит о том, что между двумя странами существуют реальные противоречия, для преодоления которых доброй воли президентов недостаточно.
Сегодня нужны не очередные символические рукопожатия и заявления о готовности оставить позади прежние разногласия. Пришло время трезво взглянуть на первопричины постоянных кризисов в российско-американских отношениях и яснее понять, почему эти серьезные противоречия сохраняются, несмотря на попытки обеих сторон добиться примирения.
Закрывать глаза на разногласия — не значит их урегулировать. Глубинные причины прошлых кризисов пока остаются без внимания. Чтобы преодолеть заколдованный круг взлетов и падений в отношениях Москвы и Вашингтона, следует ответить на главный вопрос: можно ли в принципе устранить эти противоречия и их причины? По мнению наблюдателей, на встрече в Хельсинки это вряд ли произойдет. Но есть надежда, что два президента смогут наладить тот необходимый диалог о реальном состоянии американо-российских отношений, который так долго откладывался. Одно это можно будет считать важным результатом первого полномасштабного саммита Трампа и Путина.
Концептуальные противоречия
Основой затяжного конфликта между Россией и Соединенными Штатами являются их противоположные подходы к международным отношениям. До того как на политической арене появился Трамп, США традиционно были сторонниками (хотя и не всегда придерживались этого принципа на практике) либерального миропорядка: политического либерализма, экономического либерализма, либерализма в международных отношениях — и активно распространяли либеральные ценности на международной арене. Россия придерживалась совершенно иной концепции realpolitik и во внешней политике делала акцент на национальных интересах, а не либеральных ценностях. Если США стремились к созданию либерального миропорядка, то Москва всячески сопротивлялась его распространению, особенно там, где это могло затронуть российские интересы.
За всю историю двусторонних отношений после холодной войны стороны не только не устранили это основополагающее противоречие, но и, по сути, даже не пытались это сделать1. В США руководство структур, отвечающих за национальную безопасность, было слишком воодушевлено мнимой, как оказалось впоследствии, победой в холодной войне, крахом СССР и дискредитацией его идеологии. В результате ситуация развивалась сама по себе. В Вашингтоне были уверены: сам ход истории подтвердил правоту либеральной системы. Казалось, любые оппоненты рано или поздно осознают ошибочность своих действий и примут американскую точку зрения, в противном же случае они поплатятся за попытки противостоять объективным законам исторического развития.
Их российские коллеги, в свою очередь, были не согласны с тем, что Москва проиграла холодную войну, и отказывались мириться с последствиями «победы» Запада. На концепцию Москвы глубочайшим образом влияли воспоминания о периоде завершения холодной войны и твердая решимость не допустить повторения этих событий. С середины 1990-х краеугольным камнем российской внешней политики стало противостояние либеральному миропорядку, основанному на американском лидерстве. Ни одна из сторон не хотела и не могла пойти на компромисс и была уверена, что избрала единственно возможный путь. Это фундаментальное противоречие стало мощным тормозом для неоднократных попыток исправить ситуацию и перевести двусторонние отношения на стабильные взаимовыгодные рельсы.
Заколдованный круг разочарований
Такие попытки со стороны США предпринимались неоднократно. Так, администрация Билла Клинтона проводила политику «партнерства в деле реформ» с Россией, целью которой была помощь Москве в построении рыночной экономики и демократического общества. Казалось, это приведет к превращению РФ в добровольного участника либерального миропорядка.
Предложение о партнерстве с НАТО в процессе расширения альянса и присоединения к нему стран Восточной Европы было призвано снизить озабоченность российской стороны относительно военной угрозы, исходящей от Североатлантического блока. Авторы этих инициатив исходили из ожидания, что Россия изменится и пойдет в фарватере США.
Администрация Джорджа Буша-младшего после терактов 11 сентября надеялась на изменение отношений с Россией, в частности, в сфере стратегических ядерных вооружений. Предполагалось, что это произойдет за счет отказа от концепции взаимного гарантированного уничтожения (ВГУ) и от наследия устаревших, по мнению американских специалистов, обязывающих соглашений по контролю над вооружениями, заключенных в период холодной войны. На практике же США вышли из подписанного в 1972 году Договора по противоракетной обороне (ПРО), который в России считали основой стратегической стабильности.
Такой подход со стороны США базировался на тезисе об отсутствии необходимости в этом наследии прошлого, раз уж две страны больше не являются противниками и не угрожают друг другу. За пределами ядерной сферы администрация Буша взяла курс на распространение демократии в качестве инструмента стабильности и процветания. Россия, однако, отвергла как идею об отказе от ВГУ, так и представление об исторической неизбежности демократических перемен, сочтя это серьезной угрозой своим интересам.
После российско-грузинской войны 2008 года администрация Барака Обамы вновь предприняла попытку «перезагрузить» отношения с Москвой. Однако и тогда первопричины конфликта между Россией и Соединенными Штатами не сделались предметом пристального внимания. Главной темой этой деятельности стала «модернизация», а в основе ее лежала все та же идея стимулирования демократии в России. Ожидалось, что в результате произойдет изменение российской внешней политики и принятие Россией мирового либерального миропорядка, возглавляемого Соединенными Штатами. Все эти надежды, однако, не оправдались.
Впрочем, разочарование испытывали не только политические лидеры США. У их российских коллег тоже накопилось немало раздражения и претензий к Вашингтону и американскому подходу к двусторонним отношениям, о чем они в течение последних тридцати лет неоднократно заявляли. Российская сторона обвиняет США в нарушенных обещаниях относительно расширения НАТО; критикует за вмешательство во внутриполитические процессы в России, за «двойные стандарты; указывает на «дефицит демократии» и нежелание относиться к России как к равному партнеру; пеняет на применение экономических санкций для достижения желаемых результатов в политике и дипломатии, на выход из Договора по ПРО, применение военной силы без санкции ООН, на смену режимов и дестабилизацию обстановки (под флагом распространения демократии) в странах, относящихся к сфере интересов, очерченной самой Россией, или просто дружественных Москве.
Подходы разные, результат один
Помимо нереалистических ожиданий, все попытки улучшить российско-американские отношения страдали серьезным практическим изъяном, отражающим различия в формировании политического курса в России и США. Американская сторона в отношениях с Россией традиционно отдает предпочтение небольшим шагам и скромным инициативам, которые формируются в недрах истэблишмента, ведающего национальной безопасностью, и призваны достичь договоренности по сравнительно узкому кругу вопросов. В случае успеха это даст толчок расширению диалога и позволит продвинуться вперед, к более масштабной повестке дня. В итоге, серия поэтапных результатов должна перерасти в общую, определяемую Вашингтоном стратегическую повестку дня для обсуждения на уровне президентов.
Россия придерживается прямо противоположного подхода к двусторонним отношениям. В его основе лежит выработка на высшем уровне общей договоренности относительно качества взаимоотношений. Принятая наверху концепция служит стратегическим ориентиром для политических руководителей низовых звеньев при достижении соглашений по отдельным пунктам совместно подготовленной повестки дня. В рамках этого подхода предпочтение отдается не «малым шагам», а масштабным договоренностям между равными партнерами и откровенной realpolitik.
Какой из этих подходов можно назвать более эффективным в плане улучшения двусторонних отношений, сказать трудно. Так или иначе, Кремль и Белый дом в настоящее время вряд ли могут проверить это на практике. И там и там, похоже, настроены на сохранение напряженности и обвиняют другую сторону в нынешнем положении дел. Политическая атмосфера в обеих столицах такова, что любые предложения о компромиссе с другой стороной, несомненно, спровоцируют обвинения в капитулянтстве и предательстве национальных интересов. В Москве и Вашингтоне царит пагубное взаимное недоверие.
В России зачастую изображают Соединенные Штаты как страну, управляемую «государством в государстве» — укоренившейся элитой, которая испытывает к России глубокую антипатию и стремится оттеснить ее на обочину мировой арены, дестабилизировать внутриполитическую обстановку в стране и подорвать ее экономику. Согласно российской версии, «закулисная элита» настолько могущественна, что способна сорвать любые инициативы президентов, направленные на улучшение отношений. Учитывая это, как и попытки Конгресса связать руки Трампу, Кремль, похоже, вообще не рассматривает Соединенные Штаты как потенциального партнера России в обозримом будущем. Следовательно, шансы на новую «перезагрузку» крайне невелики, и нынешнее состояние отношений между Москвой и Вашингтоном сохранится надолго.
Что же касается Соединенных Штатов, то Россия воспринимается там как «геополитический противник номер один». В ней видят не только внешнюю угрозу национальной безопасности США и их интересам на мировой арене, но и опасность для американского внутриполитического порядка2. В списке претензий числятся среди прочего вмешательство России в президентские выборы 2016 года; использование соцсетей российскими акторами, связанными с государством, для разжигания внутриполитических раздоров в США; кибератаки, направленные на подрыв важнейших инфраструктурных систем Америки; аннексия Крыма и война в Восточной Украине; поддержка режима президента Башара Асада в Сирии; подавление гражданских свобод в самой России и, в целом, попытки Москвы подорвать либеральный миропорядок, за который выступают США. В целом эти опасения складываются в серьезнейшее «обвинительное заключение», и, естественно, во многих кругах растут сомнения в том, насколько осмысленны попытки улучшить отношения с Россией.
Акцент на управляемости
Однако сохранение напряженности между Россией и Соединенными Штатами чревато опасностями, которых обе стороны хотели бы избежать. Искусное маневрирование, которым отличаются действия США и России в Сирии, показывает, что ни одна из сторон не стремится к прямой военной конфронтации. Если такое столкновение все же случится, это будет результатом просчета или случайности. Интересам обеих сторон больше отвечает не балансирование на грани войны, а обоюдные усилия по обеспечению управляемости взаимоотношений, пусть даже по сути они представляют собой соперничество, нередко перерастающее во враждебность.
Основой для таких усилий могли бы стать некоторые скромные достижения, уже доказавшие свою эффективность в напряженных и потенциально опасных ситуациях. К примеру, контакты военных на высшем уровне — между начальником Генштаба российских вооруженных сил генералом Валерием Герасимовым и его американским коллегой, председателем объединенного комитета начальников штабов генералом Джозефом Данфордом, — позволили создать эффективный канал связи и основу для усилий на низовом уровне по недопущению конфликтов между контингентами обеих стран в Сирии (инцидент в Дейр-эз-Зоре 7 февраля 2018 года, когда погибли сотрудники российской частной военной компании, был важным исключением из правила).
Аналогичные усилия насущно необходимы применительно к действиям американских и российских военных в воздушном пространстве и акваториях Балтийского и Черного морей. Ни одна из сторон не желает прекратить военную активность в этих регионах, но и ни одна из них явно не заинтересована в прямом столкновении. А потому, теоретически у них есть стимулы к предотвращению опасных случайностей.
«В сущности, проблема заключается не в том, что российские сорвиголовы якобы занимаются воздушным хулиганством, и не в том, что летчики НАТО, оставаясь в международном воздушном пространстве, не осознают, как близко они находятся от российских границ или объектов. Каждая сторона стремится четко обозначить для другой свою позицию, и никто не хочет сделать шаг назад, тем самым продолжая опасную игру. Выйти из этой ситуации можно только в том случае, если обе стороны осознают необходимость отказа от испытания нервов и пилотажного мастерства противоположной стороны и заключат какое-то письменное соглашение, обязывающее не провоцировать друг друга. Такое соглашение может стать первым, сравнительно легким шагом к военной деэскалации»3.
Помимо непосредственной опасности непреднамеренного военного столкновения на южном или северном фланге Европы, безотлагательного внимания требует еще одна проблема — контроль над вооружениями. Взаимные обвинения в нарушениях Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД) и скорое истечение срока действия Договора СНВ-III (в 2021 году) указывают на плачевное состояние всей системы двустороннего контроля над вооружениями, которую США и Россия унаследовали от времен холодной войны. Нельзя не признать, что эта система все меньше соответствует задаче обуздания вновь разворачивающейся гонки вооружений между двумя ядерными сверхдержавами и оставляет за скобками другие государства, обладающие ядерным оружием, в том числе Китай.
Тем не менее она могла бы стать необходимой основой для будущих усилий по контролю и сдерживанию гонки вооружений, а также для возможного подключения к контролю над вооружениями других ядерных держав. Крушение этой системы нанесло бы непоправимый ущерб дальнейшим усилиям по контролю над вооружениями — как на двусторонней, так и многосторонней основе — и стабильности в отношениях между США и Россией. Такой исход явно не отвечает интересам обеих сторон.
Хотя политический климат в обеих столицах не способствует поискам компромисса, ничто всерьез не мешает начать диалог о Договоре РСМД, о взаимных обвинениях сторон в его нарушении, перспективах контроля над вооружениями и о стратегической стабильности. Ожидать, что такой диалог позволит разрешить спор о Договоре РСМД, было бы нереалистично. Однако при добросовестном подходе сторон он может прояснить их позиции, разрешить сомнения и потенциально привести к выработке концептуальной основы для урегулирования спора. Наладив такой диалог, стороны ничем не рискуют, а результаты он может дать существенные. В сентябре 2017 года российская и американская официальные делегации провели встречу в рамках переговоров о стратегической стабильности.
Следующая такая встреча должна была состояться в апреле 2018 года, но была отложена на неопределенный срок. Это обсуждение необходимо продолжить. В потенциальную повестку дня следует включить новые вопросы, в том числе об опасности, которую представляют новые кибернетические средства борьбы для структур управления стратегическими силами, а также о развертывании американской системы ПРО и неядерных стратегических вооружений, давно уже вызывающем озабоченность у России.
Более того, официальный диалог необходимо дополнить контактами американских и российских экспертов в рамках «второй дорожки» и «полуторной дорожки». В прошлом такие контакты играли полезную роль при обкатке концепций и анализе новых идей в неформальной обстановке, что в дальнейшем использовалось на официальных переговорах. В нынешней атмосфере напряженности, напоминающей холодную войну, неформальные контакты могут вновь оказаться полезными — если, конечно, они будут пользоваться поддержкой официальных кругов обеих сторон.
Меры, обрисованные выше, конечно, полезны и крайне нужны, но ни одна из них, скорее всего, не приведет к улучшению отношений между двумя странами. Это лишь минимальные шаги, необходимые для того, чтобы обеспечить управляемость этих отношений, не допустить их дальнейшего ухудшения и не нанести непоправимого ущерба их основным компонентам. Более того, этих необходимых шагов может оказаться недостаточно, чтобы избежать новых сбоев.
Работа над реальным улучшением российско-американских отношений должна вестись на политическом уровне. Начать следует со снижения градуса политической риторики в Вашингтоне и Москве и налаживания диалога об основных разногласиях и взаимных претензиях на высшем уровне; целях и ожиданиях обеих сторон и предпочтительных «правилах дорожного движения». Такому диалогу могли бы предшествовать неформальные дискуссии между видными американскими и российскими деятелями, не стесненными официальным статусом.
В ходе подготовки к политическому диалогу каждая из сторон могла бы предпринять существенные шаги, которые продемонстрировали бы серьезность ее намерений и незаинтересованность в дальнейшем нагнетании напряженности. Такие шаги необязательно должны быть симметричными — напротив, они могут быть направлены на устранение некоторых наиболее серьезных опасений другой стороны. Так, и Москва, и Вашингтон вполне способны принять инициативные меры, демонстрирующие, что они заинтересованы в деэскалации напряженности и выходе из деструктивного «заколдованного круга».
К примеру, одним из устойчивых признаков повышенной напряженности в отношениях между сторонами становится военное противостояние России и Запада. Это прямой результат продолжающейся модернизации и дополнительного развертывания российских вооруженных сил, а также усилий НАТО по восстановлению действенности обязательств (предусмотренных Статьей 5 Североатлантического договора) в отношении «прифронтовых» стран-участниц после украинского кризиса.
В обозримом будущем у обеих сторон, скорее всего, не появится стимулов, чтобы сократить масштаб развертывания войск и учений на российско-натовской границе, не говоря уже о полном отказе от таких действий. Нельзя исключать, однако, что Трамп может пойти на «широкий жест», подобный его недавнему спонтанному решению, принятому на саммите с северокорейским лидером Ким Чен Ыном в июне 2018 года, — приостановить крупные совместные учения с Южной Кореей.
Не исключено также, что Кремль проявит большую сдержанность в отношении преднамеренных атак на американские самолеты и корабли, действующие в международных водах и воздушном пространстве Балтийского и Черного морей. Подобный шаг ничего не будет стоить Москве, не заставит ее изменить характер своих действий в обоих регионах. Однако он стал бы важным сигналом для Вашингтона о стремлении российского руководства к деэскалации или хотя бы к отсутствию эскалации.
Руководство НАТО, в свою очередь, могло бы подчеркнуть, что три «нет», зафиксированные в Основополагающем акте Россия — НАТО 1997 года (обязательство не размещать ядерное оружие и «существенные боевые силы» на территории новых стран-участниц альянса, пока Россия и НАТО «будут совместно строить прочный и всеобъемлющий мир в евроатлантическом регионе на принципах демократии и безопасности, основывающейся на сотрудничестве»), остаются в силе, а передислокация натовских контингентов ближе к российской границе после 2014 года была лишь ответом на действия Москвы.
Еще более сложную проблему представляют собой санкции, превратившиеся в главный инструмент американской политики по отношению к России. Для Кремля американские санкции и вызов, и благоприятная возможность. Они ограничивают западные инвестиции и импорт технологий, но одновременно сплачивают российские элиты на патриотической основе. Более того, они стимулируют Москву искать партнеров за пределами Запада и занять позицию крупного глобального игрока, действующего со своей «базы» в Северной и Центральной Евразии.
С одной стороны, санкционная программа стала эффективным инструментом для демонстрации, что России «не все сойдет с рук», для наказания Москвы за ряд ее шагов и, как утверждают некоторые, сдерживания ее дальнейших деструктивных акций (по крайней мере на периферии). С другой — западные санкции сами по себе не могут стать заменой эффективной политики, их надо сочетать с последовательной дипломатической стратегией.
К примеру, ядерная «сделка» с Ираном4 была достигнута за счет «двухвекторного» подхода: постоянного ужесточения санкций и непрерывного переговорного процесса. Дипломатический путь включал в себя выработанную на многосторонней основе «дорожную карту», предусматривавшую смягчение санкций и другие стимулы. В текущей американской политике по отношению к России подобные концепции полностью отсутствуют. Поэтому Вашингтону, чтобы обосновать дальнейшее применение санкционной политики, необходимо внятно сформулировать, каковы будут ее практические результаты.
Перспективы
Нынешняя ситуация в российско-американских отношениях носит несколько парадоксальный характер. Обе столицы явно не желают признавать, что вновь оказались в состоянии холодной войны. Никто, однако, не отрицает, что разногласия между ними глубоки и реальны. И в Москве, и в Вашингтоне кое-кто указывает на опасности, которыми чревато нынешнее положение дел; на отсутствие политических каналов диалога и риск непреднамеренной эскалации. Вместе с тем, эти разумные люди скептически оценивают вероятность мгновенного улучшения отношений в результате короткой встречи двух президентов.
Опыт саммита Трампа и Ким Чен Ына в Сингапуре свидетельствует, что столь краткая встреча не способна урегулировать разногласия, копившиеся десятилетиями. Но он говорит и о том, что такие встречи способны создать позитивную атмосферу, необходимую для начала реальной, кропотливой работы по восстановлению двусторонних отношений. Таких же важных результатов можно добиться и на саммите Трампа и Путина. Их встреча может дать разумным силам возможность начать серьезный диалог о состоянии отношений между двумя странами, способах их улучшения и в любом случае — о взаимоприемлемом способе этими отношениями управлять. Если саммит Трамп — Путин завершится именно этим, его с полным правом можно считать успешным.
Примечания
1 По всем признакам Трамп считает, что либеральный миропорядок в основе своей несовместим с политическим и экономическим благосостоянием Соединенных Штатов, но уже осознает, что сама собой эта система никуда не денется, да и демонтировать ее в одночасье невозможно.
2 Это несколько напоминает период маккартизма 1940-1950-х годов.
3 Dmitri Trenin, «Avoiding U. S.-Russia Military Escalation During the Hybrid War,» Carnegie Endowment for International Peace, January 25, 2018, http://carnegie.ru/2018/01/25/avoiding-u. s.-russia-military-escalation-during-hybrid-war-pub-75277.
4 Сейчас администрация Трампа от нее отказалась, но в принципе она считается дипломатическим успехом.
