Вашингтон — Администрация Трампа заняла сторону России в важном деле, которое грозит расколоть Всемирную торговую организацию. Вопрос заключается в том, какие действия могут предпринять страны во имя национальной безопасности, даже если это нарушает их обязательства в рамках ВТО.
Решение по этому вопросу должно быть вынесено в этом году, и оно будет иметь серьезнейшие последствия для целого ряда дел, возбужденных против США в связи с введением президентом Дональдом Трампом пошлин на сталь и алюминий.
Однако дело с участием России имеет иное происхождение. В январе 2016 года Москва ввела ограничения на транзитные перевозки грузов с Украины на рынки Центральной Азии и Кавказа через территорию РФ. Украинские экспортеры могут добраться до этих рынков только по российским дорогам. Это решение было принято на фоне продолжающегося конфликта между двумя странами, который возник из-за российской аннексии Крыма в марте 2014 года и войны на востоке Украины, длящейся уже пятый год.
Хотя США поддерживают Украину в этом территориальном конфликте, и Америка, и Россия утверждают, что ВТО не имеет права голоса в иске Украины против ограничений на транзит.
Москва при этом заявляет, что ввела ограничения для обеспечения национальной безопасности в соответствии со статьей 21 Генерального соглашения по тарифам и торговле. Эта статья позволяет странам-членам предпринимать действия, нарушающие их обязательства в рамках ВТО, в целях защиты своей национальной безопасности.
Администрация Трампа использует тот же аргумент, чтобы оправдать свои пошлины на сталь и алюминий. Вашингтон и Москва настаивают на том, что коллегии ВТО не могут выносить решения ни по каким спорам, если речь в них идет о национальной безопасности, как это предусмотрено статьей 21.
Иными словами, они утверждают, что как только кто-нибудь произнесет слова «статья 21», «коллегия должна прекратить работу и разойтись по домам», заявила в своей недавней речи Дженнифер Хиллман (Jennifer Hillman), ранее работавшая судьей в апелляционном органе ВТО.
В американском представительстве при ВТО от комментариев отказались и отослали журналистов «Политико» к документам на своем сайте, где разъясняется позиция США в споре между Россией и Украиной.
В начале года правительство США во время представления этого дела заявило: «Спор, имеющий отношение к жизненно важным вопросам безопасности, является политическим по своей природе, а поэтому его оценка выходит за рамки соответствующих полномочий и компетенции ВТО. Коллегия должна выполнять свои функции, отмечая применение статьи 21 (b)(iii) в своем отчете [для Органа по разрешению споров], и не делая никаких иных заключений».
Некоторые члены ВТО, такие как Канада, считают, что страны должны как минимум объяснить, почему они обращаются к статье 21. Однако Россия и США возражают против этого, заявляя, что такая норма необъективна. То есть, если страна решает, что некое действие отвечает интересам ее национальной безопасности, она не обязана объяснять свое решение другим членам.
«В тексте статьи 21 нет требования к странам-членам излагать причины и события, по которым применяется связанное с национальной безопасностью исключение. В тексте есть лишь положение о том, что страна-член „рассматривает" действия, которые она считает необходимыми для защиты своих жизненно важных интересов безопасности в военное время и в кризисной ситуации в международных отношениях», — заявили Соединенные Штаты в другом юридическом брифинге по данному вопросу.
Однако Хиллман полагает, что данное положение нельзя трактовать столь широко, как это делает администрация Трампа, поскольку в тексте указано, что его можно применять лишь в тех ситуациях, когда речь идет о материалах для изготовления ядерного оружия, о торговле орудиями войны и товарами, предназначенными для военного истэблишмента, а также в военное время и «в той или иной кризисной ситуации в международных отношениях».
Что касается России, то она не желает признавать свою роль в военном конфликте на Украине. Поэтому, отмечает Хиллман, изложение причин для применения исключения по соображениям национальной безопасности может поставить Москву в неловкое положение.
Когда после проведения пары расследований выяснилось, что импорт стали и алюминия создает угрозу национальной безопасности США, ослабляя американскую экономику, Трамп в марте ввел пошлины на эти металлы. Редко применяемый американский закон, а именно, раздел 232 закона о расширении торговли от 1962 года позволяет президенту накладывать ограничения на импорт в случае возникновения угрозы национальной безопасности. Однако большинство американских президентов применяли свои полномочия в рамках данного закона очень неохотно.
В ответ на торговые ограничения Трампа страны ввели собственные меры против американского экспорта и оспорили его действия в ВТО, обвинив Соединенные Штаты во введении незаконных торговых барьеров.
По правилам ВТО, страна, желающая ввести дополнительные пошлины на импорт, может сделать это на временной основе в рамках защиты своей экономики; через компенсирующие и антидемпинговые механизмы, либо посредством переговоров с остальными членами ВТО. Пошлины Трампа на сталь и алюминий ближе всего к временным защитным мерам, но в этом случае он должен был компенсировать другим членам ВТО их убытки от потери торговли, чего американский президент не сделал.
ЕС, Китай, Канада, Мексика и прочие страны считают введенные пошлины незаконными, а США предъявляет такие же претензии странам, принявшим против них ответные меры.
«Вместо того, чтобы вместе с нами решать общую проблему [избыточных мощностей по производству алюминия], некоторые наши торговые партнеры решили ввести ответные пошлины, призванные наказать американских рабочих, фермеров и компании, — отметил в своем заявлении торговый представитель США Роберт Лайтхайзер (Robert Lighthizer), объявивший о возбуждении дел в рамках ВТО против пяти торговых партнеров. — По всей видимости, эти пошлины являются нарушением обязательств членов ВТО по соглашению Всемирной торговой организации».
Лайтхайзер повторил эту точку зрения в четверг на слушаниях в сенатском подкомитете по бюджетным ассигнованиям, когда от него потребовали объяснить, каким образом экспорт стали и алюминия из надежных стран-союзниц, таких как Канада, может представлять угрозу национальной безопасности.
«Никто не объявляет Канаде войну, никто не называет ее враждебным соседом. Она совершенно очевидно не является таковым, — ответил Лайтхайзер. — Это наш замечательный союзник и определенно один из ближайших друзей и торговых партнеров Америки. Но если мы принимаем решение защитить ту или иную отрасль, такая защита не должна быть бесполезной только по той причине, что все поступает… из Канады».
Это не означает, что сами страны представляют угрозу национальной безопасности США. Угрозу представляет лишь их экспорт, пояснил Лайтхайзер. Он добавил, что раз США решили ограничить импорт, они обязаны сделать так, чтобы «в сети не было никаких дыр», поскольку весь смысл введения пошлин в этом случае будет утрачен. Тем не менее, многих близких союзников США оскорбило решение администрации Трампа прибегнуть к доводам о национальной безопасности в целях недопущения их продукции на американский рынок.
«Это противоречит логике и всей истории. Для нас это просто неприемлемо», — заявил в среду председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер, сделав это через несколько часов после того, как он договорился с Трампом начать переговоры о снижении трансатлантических торговых барьеров. Эти переговоры могут привести к отмене пошлин на сталь и алюминий, а также ответных европейских пошлин на американский экспорт в объеме 3,3 миллиарда долларов.
Но на горизонте замаячило еще одно расследование — по вопросу о том, не представляет ли угрозу национальной безопасности США импорт автомобилей и запчастей к ним, в том числе, из Европы.
Трамп согласился не вводить новые пошлины против ЕС, пока идут переговоры. Однако он дал указание министру торговли Уилбуру Россу (Wilbur Ross) продолжить расследование по автомобилям и запчастям в рамках раздела 232, сохранив тем самым возможность для введения дополнительных ограничений.
Между тем, в ВТО продолжается рассмотрение исков, выдвинутых против США Китаем, ЕС и другими членами этой организации, а также рассмотрение последних дел, возбужденных по искам США против ответных пошлин.
Если судьи ВТО преодолеют первое препятствие и решат, что могут выносить постановления по делам в рамках статьи 21, они могут также рассмотреть это дело в более широком или более узком плане. Об этом на прошлой неделе сообщил высокопоставленный руководитель из ЕС.
Если будет принято узкое постановление, ограничивающее право членов ВТО на использование исключения, Трамп укрепится в своих представлениях о том, что основанная на правилах глобальная торговля несправедлива по отношению к США, и это подтолкнет его к дальнейшему несоблюдению решений ВТО.
А постановление общего плана даст странам возможность использовать исключение о национальной безопасности всякий раз, когда они захотят в одностороннем порядке поднять пошлины или предпринять какие-то иные действия, противоречащие их обязательствам в рамках ВТО.
Во втором случае возникнет особенно интересная ситуация, когда страны смогут применять «необъективное» исключение по статье 21, дабы оправдать свои ответные пошлины против США.
