В марте 2016 года, когда Соединенные Штаты сняли с Ирана санкции, введенные из-за его ядерной программы, тогдашний министр финансов Джейкоб Лью выступил с речью, в которой поделился мыслями об уроках, извлеченных администрацией Обамы. Санкции, сказал он, «стали мощной силой на службе у ясных и скоординированных внешнеполитических целей». Однако Соединенные Штаты должны использовать их «исключительно при возникновении существенных угроз национальной безопасности». Чрезмерное применение санкций, предупредил министр, может притупить их эффективность. У него была вполне простая логика: санкции дают результат, потому что мешают тем, против кого нацелены, вести дела с американскими гражданами и финансовыми институтами. Они полностью отрезают их от самой крупной в мире экономики от самого важного финансового центра. Если Вашингтон будет использовать свою власть и силу праздно и вхолостую, сказал Лью, другие страны станут искать партнеров за пределами США, что ослабит устрашающий эффект санкций.
Сегодня политические руководители не только все чаще применяют санкции. Они также рассматривают все более радикальные и жесткие меры, реже и реже обращая внимание на их недостатки. В своем самом эффективном виде санкции являются продуктом многосторонних усилий по решению четко обозначенных и касающихся всех проблем глобальной безопасности. Сегодня они становятся отражением резкого недовольства со стороны изолированной Америки и все чаще служат узкопартийным внутренним приоритетам. Это безответственный подход, который вполне может свести на нет результативность столь действенных инструментов.
В прошлом, когда руководство в Вашингтоне прибегало к санкциям, которые впоследствии давали эффект, оно тесно взаимодействовало с союзниками и международными организациями, вводя новые санкционные меры. Так, в 2014 году Соединенные Штаты и Европейский Союз совместными усилиями постарались свести к минимуму побочные издержки для своих экономик от российских санкций, которые были введены в ответ на карательные меры Запада в связи с украинским кризисом. Такие совместные действия в международном масштабе не просто обеспечивают сохранение норм и альянсов — они придают санкциям реальную действенность и эффективность. Когда Соединенные Штаты и Европа в 2012 году совместно ввели нефтяные санкции против Тегерана, это привело почти к двукратному сокращению нефтяного экспорта из Ирана. С марта 2012 по март 2014 года благодаря этим мерам ВВП Ирана сократился на девять процентов, что в итоге вынудило Тегеран сесть за стол переговоров.
Новое увлечение Америки односторонними санкциями сегодня ставит под угрозу ее многолетние отношения с союзниками. Когда администрация Трампа вышла из иранской сделки, ЕС в ответ внес поправки в закон, запрещающий европейским компаниям соблюдать некоторые американские санкции. В итоге Соединенные Штаты не только потеряли полезного и услужливого партнера, но и вставили палки в колеса своей собственной программе. Сегодня США требуют от ведущих партнеров Ирана, таких как Индия и Китай, исполнять новые санкции, а сами погрязли в трансатлантической междоусобице, действуя по принципу око за око, зуб за зуб.
Вспомним американские санкции, введенные против России за ее действия на Украине. Эти меры начали действовать в 2014 году. Но год спустя американские власти стали увязывать снятие санкций с выполнением Москвой условий мирного соглашения Минск-2, в котором изложена целая серия шагов, включая прекращение огня, отвод тяжелого оружия с линии фронта и реинтеграцию сепаратистских регионов. Напряженность в отношениях с Кремлем нарастает, и цели санкций начинают плодиться как мухи. Когда администрация Трампа в апреле 2018 года ввела санкции против ведущих российских олигархов, Министерство финансов добавило к своему первоначальному перечню претензий по поводу Украины целый список жалоб, в том числе связанных с российской поддержкой Асада в Сирии, с вмешательством Москвы в выборы и с ее злонамеренной деятельностью в киберпространстве.
Безусловно, все эти действия требовали ответной реакции со стороны США, но они привели к постепенному расширению целей санкций. Санкции дают наилучший результат тогда, когда носят узкий и целенаправленный характер и когда привязаны к четким и ясным требованиям. Такой подход с наибольшей вероятностью приводит к практическим договоренностям. Турция стала для Вашингтона новым экзаменом на соблюдение санкционной дисциплины. Пока администрация обозначила вполне конкретную цель: освобождение Брансона. Но будет ли она придерживаться этой установки, и снимет ли санкции в случае достижения их целей? Или она поддастся искушению от успеха санкций и поставит новые цели, скажем, противодействие усиливающемуся авторитаризму президента Реджепа Тайипа Эрдогана?
Последние примеры не внушают оптимизма. Постоянно расширяя свои требования, Соединенные Штаты создают впечатление, что договоры они ведут недобросовестно, и что вместо попыток добиться дипломатического разрешения спора они просто стараются наказать объект санкций. В списке госсекретаря Майка Помпео из 12 пунктов о перезагрузке отношений с Тегераном к каждой санкционной программе привязано так много целей, что как механизм урегулирования конфликтов данные меры становятся бесполезными.
Внутренняя политика тоже наносит вред санкционному курсу. Конгресс обычно видит в этих мерах хороший способ отнять у исполнительной власти контроль над внешней политикой. И демократы, и республиканцы в конгрессе используют санкции против России для набора очков против президента (правда, у каждой из сторон при этом имеются свои собственные узкопартийные соображения). Сейчас демократы наверняка используют этот сценарий, проталкивая санкции против Северной Кореи. Например, когда закончилась встреча в Сингапуре с участием северокорейского лидера Ким Чен Ына, они предложили целый ряд мер, скажем, поставили снятие санкций в зависимость от голосования в сенате по договоренностям между Трампом и Кимом. Похоже, такими действиями они хотят связать президенту руки и создать впечатление, что он чрезвычайно слаб.
Чем труднее отменять санкции, тем больше шансов на то, что они укоренятся в качестве постоянной политики. Если страны и компании начинают смотреть на некоторые санкционные программы как на новую норму, они могут осуществить определенные постоянные корректировки, понижающие результативность американских санкций. У них даже может возникнуть мысль о том, что антироссийские и антииранские санкции — это в большей степени постоянное неудобство, чем неотложный кризис. Так, французский энергетический гигант «Тоталь», столкнувшись с американскими санкциями, воспользовался китайским финансированием для строительства в России завода по сжижению газа. Тем самым он уклонился от американских ограничительных мер. В будущем «Тоталь» станет все меньше опасаться угроз санкций из Вашингтона.
Поскольку американские санкции существенно ограничивают экономическую активность в тех или иных областях, они способствуют возникновению партнерств по расчету. Россия и Венесуэла, оказавшиеся под прицелом американских санкций, укрепляют инвестиционные отношения между собой. Слышны даже разговоры о том, что Москва помогла Каракасу создать криптовалюту с целью обхода санкций. Если конгресс ограничит возможности администрации Трампа по заключению соглашения с Пхеньяном, Китай наверняка пойдет на расширение торговли с Северной Кореей, так как санкции будут все меньше казаться временной тактикой и все больше постоянным состоянием дел. Все новые страны и фирмы будут брать пример с «Тоталь», чтобы уклониться от карательных мер Америки. Постепенно ослабляя воздействие американских санкций, они найдут в Пекине готовых дружить партнеров. Временные меры по уклонению от санкций могут даже привести к возникновению коалиций между теми, кто подвергся этим карательным действиям. Начнут формироваться целые экосистемы из таких стран и компаний, которые будут действовать свободно, смирившись со своим статусом наказанных и приспособившись к нему.
Совершенствование американского подхода к санкциям в конечном счете будет зависеть от политического руководства и от его способности лучше понять принимаемые меры. Но весьма сомнительно, что ему хватит политической воли, чтобы сделать это в ближайшее время.
