Франческо Джумелли — младший профессор факультета международных отношений и международных организаций университета Гронингена в Нидерландах. Он — автор ряда книг на тему эффективности и неэффективности санкций, вводившихся разными странами после окончания холодной войны. В ходе своих исследований Джумелли занимается главным образом вопросами международных санкций и нелегальной торговли.
Der Spiegel: Президент США Дональд Трамп на прошлой неделе ввел дополнительные санкции против Ирана. Он говорит, что хочет тем самым принудить Иран к новым переговорам о его ядерной программе. Как вы думаете, Трамп достигнет успеха?
Франческо Джумелли: Иран уже много лет живет под санкциями, так что дополнительные ограничения, введенные США, мало что изменят для этой страны. При этом штрафные санкции обходятся Ирану не слишком дорого. Более значительной проблемой для Тегерана является то, что он теряет экономическую выгоду от «ядерной сделки», заключенной в 2015 году.
- Но санкции работают.
— Их действие заметно, в том числе и в США. Так, новые антииранские санкции могут помочь Трампу переизбраться в 2020 году. Но в самом Иране они пока имеют прямо противоположный эффект по сравнению с ожиданиями американцев.
- Почему?
— В основе санкций лежит устаревшее представление об их действии. Кто-то до сих пор думает, что весь мир прекратит торговые отношения с Ираном, и иранцы станут умирать от голода, разозлятся на свое руководство, и оно будет вынуждено изменить свою политику. Пока же мы ничего такого в Иране не видим, несмотря на то, что какие-то вялые протесты есть. Вместо этого мы наблюдаем эффект, который по-английски называется «единением вокруг флага» (Rally ‘round the flag). Он состоит в том, что народ объединяется вокруг правительства. Санкции усилили способность Ирана к сопротивлению. На самом деле это довольно редкое явление, когда некий режим из-за санкций против него терпит крах. Даже самые жесткие санкции в новейшей истории, введенные против Ирака в 1990-х годах, не привели к краху режима.
- Но они приводили к смерти десятков тысяч гражданских лиц.
— Хотя данные о жертвах иракского режима и завышались, гуманитарные последствия были чрезвычайно жесткими. Впрочем, повторение «иракского сценария» в Иране очень маловероятно. Санкции против Ирака были введены ООН. Санкции же против Ирана ввели США и несколько других стран. Даже если европейские страны под угрозой американских санкций существенно ограничат свои торговые отношения с Ираном, с ним продолжат торговать другие, в частности, Китай и Россия.
- Учитывая негативный опыт прошлых санкций против Ирана, многие политики говорят о так называемых «умных» или «точечных санкциях». В этом действительно что-то есть? Или это не более чем пиар?
— Это, определенно, не просто пиар. В Ираке от санкций больше всех страдали бедные и больные люди, а также оппозиция. Поэтому возникла идея «точечных санкций». Теоретически эта идея хороша. Проблема только в том, как воплотить эту идею в жизнь. Слишком активная реализация — большая проблема: предположим, что санкции запрещают определенным лицам проводить платежи в Иран. Чтобы гарантировать, что эти платежи не будут осуществляться через подставных лиц, банки склоняются к тому, чтобы просто заблокировать вообще все платежи в Иран, потому что не хотят рисковать. Еще одна причина для таких действий — США грозятся наложить высокие штрафы на все иностранные компании, которые не поддержат санкции Вашингтона. Таким образом, европейские компании полностью остановили торговые отношения с Ираном — из страха перед негативными для себя последствиями в США.
- А есть примеры, когда санкции реально сработали?
— Санкции лучше всего работают, когда их не вводят. Мы это увидели на примере Южного Судана. Когда ООН пригрозила его правительству санкциями, президент Сальва Киир (Salva Kiir) сразу подписал мирный договор с оппозицией. Санкции, введенные ЕС против Ирана в 2012 и 2013 годах, тоже были успешными, потому что заставили Иран пойти на серьезные переговоры, увенчавшиеся «ядерной сделкой». Санкции против Белоруссии также стали примером определенных успехов. Но в конечном итоге все зависит от того, что считать успехом.
- Что вы имеете в виду?
— Например, антитеррористические санкции осложняют жизнь террористам. Пусть даже невозможно таким образом предотвратить все теракты, но они достигают своей цели. Кроме того, санкции служат тому, чтобы определить в международной системе моменты, важные для укрепления международного права и для того, чтобы подчеркнуть значение единых норм для всех членов мирового сообщества, к примеру, в области прав человека. Вообще же, надо понимать, что кризисы не являются следствием санкций. Наоборот, кризисы вызывают санкции.
- В Германии все чаще раздаются голоса в пользу отмены санкций ЕС против России. Демонстрирует ли этот эффект, когда санкции могут обернуться и неудачей?
— Антироссийские санкции ЕС во многих смыслах являются исключительным случаем. До сих пор ЕС вводил санкции лишь против относительно мелких экономик вроде Молдавии или Зимбабве. При всем уважении к этим странам надо сказать, что Россия стала первой по-настоящему важной и сильной в экономическом плане страной, в отношении которой были введены ограничения. Это значит, что санкции против России обходятся ЕС в круглую сумму. Проблема в том, что правительства стран-членов ЕС лишь изредка объясняют, почему ЕС, собственно, приходится платить эту цену. Они недостаточно популярно объяснили, почему на Россию были наложены санкции. Так что некоторые группы бизнеса, да и населения тоже видят лишь экономические расходы, связанные с ними.
- Поясните, пожалуйста.
— Против России введены два вида санкций: за оккупацию и аннексию Крыма, а также за действия России в Донбассе. Последние были введены с целью защиты территориальной целостности Украины. Это один из основных принципов международного порядка. Санкции за Крым останутся в силе. Санкции же за Донбасс зависят от выполнения Минских соглашений. Конечно, эти санкции в среднесрочной перспективе связаны с издержками. Но эти издержки служат тому, чтобы стабилизировать систему, которая дает немецким компаниям возможность быть экономически успешными и завоевывать международные рынки. Кроме того, европейские фирмы страдают не только от санкций, наложенных ЕС на Россию, но и от российских контрсанкций. Однако отмена санкций ЕС не станет гарантией того, что Россия отменит свои санкции. В любом случае экспорт из ЕС в целом, несмотря на санкции, вырос по сравнению с 2013 годом. Многие компании просто перенаправили свой экспорт в другие страны, тем самым увеличив за минувшие пять лет свой торговый оборот.
- Похоже, что санкции все чаще используются в качестве инструмента международной политики. Почему?
— Да, мы действительно в последнее время видим, что санкции вводятся все чаще и чаще. Раньше санкции вводились за серьезные нарушения — например, за нападение Ирака на Кувейт. Сейчас же санкции вводятся по любому поводу. Кроме того, ситуация развивается так потому, что все понимают, что санкции никого не убьют и не будут иметь гуманитарного эффекта. И политики, понимая это, с легкостью вводят санкции.
- Каковы наиболее частые ошибки (или ошибочные оценки) при введении санкций?
— Есть миф, что санкции каким-то чудесным образом решат все проблемы. А если этого не происходит, то санкции сразу начинают считать неэффективными. Но суровая правда такова, что санкции вводятся, когда кризис уже давно настал. Но тогда часто бывает уже трудно что-то сделать для урегулирования международных конфликтов. Однако, тем не менее, есть пара моментов, которые необходимо учитывать, прежде чем вводить санкции. Во-первых, обязательно надо разбираться в соотношении сил в том или ином регионе. Мы изначально исходили из того, что никто не хочет, чтобы против него вводили санкции. Но зачастую происходит с точностью до наоборот: люди хотят, чтобы их наказали. Они считают их своеобразной «отметиной», доказывающей их лояльность своему лидеру. В итоге получилось, что кое-где люди хотят попасть под санкции. В первую очередь, это можно сказать об африканских странах. Но еще важнее задуматься об альтернативах: в случае с Ираном санкции действительно являются наименьшим из зол, по крайней мере, санкции лучше, чем война. Политикам всегда надо задаваться вопросом: что мы могли бы сделать вместо этого? Можем ли мы позволить себе ничего не делать после катастрофы рейса MH17 в небе над Украиной? Люди часто забывают, что ничегонеделание может обойтись им очень дорого.
