Введение санкций в 2014 году имело целью снизить дестабилизирующий потенциал России, улучшить положение Украины, а также послать сигнал о цене будущей эскалации. С разной степенью успеха, но все цели были достигнуты. Вместе с тем дальнейшая траектория санкционного режима становилась все сложнее: сбивание самолета MH17 над оккупированной частью территории Украины, действия России в Сирии, попытки вмешательства в американские выборы — все эти эпизоды расширяли и усложняли санкционный режим.
Вопросы снятия или ослабления санкций против России уже время от времени возникают на повестке дня государств, которые их ввели. Можно предположить, что в дальнейшем спрос на подобную риторику будет расти, по крайней мере, в некоторых государствах, находя все большую политическую поддержку и одобрение общественного мнения. Кроме пророссийских симпатий существуют также и общие интересы. К примеру, в энергетической или торговой сферах: события вокруг проекта Северный поток — 2 указывают на то, что прагматичные соображения отдельных государств могут также становиться угрозой единству санкционного фронта.
Учитывая это, дискуссия об условиях ослабления санкций должна стать важной частью всего механизма санкционного режима.
Во-первых, любое ослабление санкций должно быть привязано к конкретным шагам, которые будет предпринимать Россия в направлении компенсации вреда, причиненного международной безопасности. Ослабление или снятие санкций без достаточных оснований направило бы слишком ясный сигнал всем тем, кто захочет бросить вызов остаткам мирового порядка в будущем.
Во-вторых, начинать ослабление лучше с дипломатических санкций, а завершать финансовыми. Против России пока действуют санкции четырех типов: торговые, финансовые, персональные/корпоративные и дипломатические. Санкции ЕС продлеваются каждые полгода, и в основном это продолжение обуславливается отсутствием прогресса в конфликте на востоке Украины. В США вопрос антироссийских санкций является частью долгосрочной российской политики: сами санкции разнообразны, разветвлены и связаны не только с Украиной, а механизм их изменений или выполнения зависит от взаимодействия Белого дома и Конгресса.
В-третьих, санкции, не касающиеся Крыма, должны быть привязаны к прогрессу в рамках выполнения Минских договоренностей. Если рассматривать санкции как способ несколько улучшить переговорные позиции Украины в асимметричном конфликте с Россией, то они должны оставаться, пока Москва не пойдет на уступки.
Санкции могут быть усилены, в частности, против российских банковских учреждений, особенно тех, которые финансируют подрывную, агитационную деятельность, поддерживают источники угроз кибернетической безопасности. Кроме этого, учитывая обострение ситуации в бассейнах Черного и Азовского морей, можно рассмотреть отдельный пакет секторальных санкций, направленный против российской судостроительной промышленности.
С другой стороны, санкции, связанные с системой SWIFT или суверенным долгом РФ, которые в последнее время часто становятся предметом различных обсуждений, вряд ли имеют шансы на успех. Россия имеет незначительный объем государственного долга относительно ВВП, а также значительный профицит торгового баланса (более 130 миллиардов долларов США) и стабильный источник валютных поступлений из-за экспорта энергоносителей.
Кроме того, санкции можно сделать более действенными, изменив процедурные и организационные моменты. Например, вернув должность координатора санационной политики в Государственном департаменте, или создав новую должность с подобными полномочиями.
Санкции как инструмент «Between wars and words» остаются единственным способом давления на внешнюю политику России и одновременно ограничения ее разрушительного для международной безопасности потенциала. Сильная сторона санкций заключается в их гибкости и широте диапазона, в то время как ключевая слабость — в незначительной силе влияния на процесс принятия решений в Москве.
В сентябре 2019 Международный центр перспективных исследований, Украинский институт будущего, польская неправительственная инициатива «Санкции 2020», Институт мировой политики и ряд других аналитических центров осуществил исследование «Санкции против России». Опираясь на эту работу, учитывая опыт более пяти лет применения санкций против России почти четырьмя десятками государств, а также теоретические нюансы применения санкционных режимов в международной практике последних трех десятилетий, можно предложить следующие рекомендации:
1. Выбрать основной целью санкционного режима повышение цены применения силы в нарушение международных норм для России.
2. Активнее и шире использовать угрозы. Угрозы расширить или углубить санкции способны сохранять влияние на процесс принятия решений, и при этом являются менее затратным инструментом для тех стран, которые санкции вводят. Понятно, что новые санкции все же должны появляться, чтобы дальнейшие угрозы воспринимались всерьез.
3. Определить оптимальные характеристики санкционного режима. Пока акцент сделан на целевых санкциях, в частности, персональных. Этого недостаточно. Диапазон санкций охватывает ограничения импорта и экспорта, финансовые ограничения, тарифы, эмбарго, квоты и нетарифные барьеры — все эти меры должны быть на повестке дня. Стоит включить санкции в долгосрочное планирование и обратить внимание на возможные геополитические последствия.
4. Лучше поддерживать более содержательный диалог между государствами-партнерами, включая Украину.
5. Лучше держать санкции разнообразными и продлевать их периодически. Сочетание санкций различных типов позволит осуществлять более системное влияние на российскую политику.
6. Доносить населению России, что а) санкции эффективнее, чем кажется, б) российские контрсанкции вредят самим россиянам. Важной задачей является предотвратить попытки власти превратить санкции против России в способ укрепления режима.
7. Применение санкций — инструмента сложного, порой противоречивого, а с учетом асимметрии украинской-российских отношений достаточно дорогого — должно быть элементом двух стратегий: урегулирования конфликта на востоке Украины и определения формата отношений с Россией.
8. Стратегически управление конфликтом на востоке Украины может быть направлено на эвакуацию российского влияния во всех формах, будет сопровождаться решением противоречий в украинском политическом пространстве и откроет путь к постконфликтному урегулированию.
