Китайское правительство запустило проект «Made in China 2025» («Сделано в Китае — 2025»). Этот проект — руководимая государством промышленная политика, цель которой — сделать Китай доминирующей страной в области глобального высокотехнологичного производства. Искомый результат — использовать правительственные субсидии, мобилизовать потенциал китайских предприятий государственной собственности и оптимизировать приобретение чужой интеллектуальной собственности таким образом, чтобы догнать, а потом и перегнать западные достижения в области высокотехнологичной промышленности.
С точки зрения Соединенных Штатов и других промышленно развитых демократий, однако, подобная тактика Пекина противоречит его провозглашенной приверженности правилам международной торговли. Кроме того, «Сделано в Китае — 2025» представляет собой еще и угрозу безопасности этих демократий. Вашингтон утверждает, что эта китайская политика опирается на дискриминационном отношении к иностранному инвестированию. Китай обвиняется также некорректном переносе в свою индустрию чужих технологий, хищениях интеллектуальной собственности, а также кибернетическом шпионаже. Все эти действия и сподвигли президента США Дональда Трампа наложить высокие тарифы на китайские товары и блокировать несколько приобретений высокотехнологичных американских фирм китайцами. Между тем многие другие страны ужесточили надзор над иностранными инвестициями, обострив таким образом споры о том, как наилучшим образом реагировать на плохое поведение Китая.
Что такое «Сделано в Китае — 2025»?
Опубликованный в 2015 году, план «Сделано в Китае — 2025» является правительственным десятилетним планом, нацеленным на то, чтобы модернизировать производственную основу китайской индустрии, быстро развивая 10 высокотехнологичных отраслей. Главные среди них — это электромобили и другие транспортные средства на возобновляемой энергии, а также информационные технологии нового поколения и телекоммуникации. Стоит добавить в этот список продвинутую робототехнику и искусственный интеллект.
Другие важные сектора включают сельскохозяйственную технологию, авиакосмическую инженерию, новые синтетические материалы, сложное электрооборудование, находящиеся в процессе становления биомедицинские технологии. И венчают этот список суперсовременная рельсовая инфраструктура и высокотехнологичная инженерия морского транспорта.
Все эти сектора — центральные элементы так называемой четвертой индустриальной революции. Ее замысел — совмещение big data («больших данных» — полной информации о частной и общественной жизни граждан — прим. ред.), «облачных» компьютерных систем и других возникающих на горизонтах человечества технологий — интеграция всех этих элементов в глобальные поставочные сети индустриально производимых товаров. В этом деле китайские политики вдохновлялись планом развития немецкой экономики, которому немецкое правительство дало название Industry 4.0.
Конечная цель Пекина — сократить зависимость Китая от иностранных технологий и продвинуть китайских высокотехнологичных производителей на ведущие позиции глобального рынка. Полупроводники являются тут сферой особого внимания, учитывая их важнейшую роль в почти всех электронных устройствах. Китай обеспечивает 60 процентов мирового спроса на полупроводники, но при этом производит всего лишь 13 процентов их мирового предложения.
В этом плане «Сделано в Китае — 2025» ставит конкретные сроки выполнения: к 2025 году Китай планирует достичь 70-процентной самодостаточности в высокотехнологичных индустриях, а к 2049-му году — к столетию КНР — Китай планирует доминировать на глобальных рынках.
Китайские чиновники, боясь международного возмущения, в последнее время пытаются представить этот план как выражающий лишь надежды и мечты, да к тому же еще и носящий неофициальный характер. Китайцы начали все реже ссылаться на этот план, поскольку западные лидеры выразили озабоченность по этому поводу. Во время сессии Всекитайского собрания народных представителей (китайского парламента) 2019 года премьер Ли Кэцян и вовсе не упоминал «Сделано в Китае — 2025». Это был первый случай, когда он полностью вымарал эту программу из своего доклада — с тех пор, как «Сделано в Китае — 2025» была представлена общественности.
Какое место программа «Сделано в Китае — 2025» занимает в китайской экономической модели?
«Сделано в Китае — 2025» отражает планы Пекина по развитию страны на дальнюю перспективу. Со времен начала рыночных реформ, введенных в 1980-е годы [тогдашним лидером Коммунистической партии Китая — КПК] Дэн Сяопином, правящая КПК проводила политику смешанной многоукладной экономики, которая совмещала социалистическое планирование с рыночной предприимчивостью.
В последние десятилетия КПК делает шаги к тому, чтобы сдвинуть китайскую экономику с ее традиционной опоры на добычу ресурсов и дешевый труд, который позволяет производить много товаров с низкой добавленной стоимостью. А это значит — меньше опираться на добычу полезных ископаемых, энергетический сектор и производство товаров широкого потребления, таких как одежда и обувь, хотя такие поизводства все еще составляют половину экономики Китая. Цель — перейти к высокотехнологичной, продуктивной экономике.
Проект «Сделано в Китае — 2025» призван «протолкнуть» китайскую экономику через этот трудный переходный период, помочь ей преодолеть «ловушку средних доходов». Это «ловушкой» называют ситуацию, когда из-за роста зарплат во многих развивающихся странах они теряют привлекательность для ищущих дешевую рабсилу инвесторов и экономический рост в этих странах замедляется. Он как бы сменяет крутой подъем на длинное «плато», не падая в пропасть, но и не демонстрируя рост.
«Сделано в Китае — 2025», как предполагается, протолкнет экономику через этот трудный переход благодаря помощи государства. Таким образом субсидии и другие формы фаворитизма для отечественных производителей давно уже стали официальной китайской политикой. В 2006 году Национальный план на среднюю и дальнюю перспективу поставил цель сделать Китай «мировым лидером» в науке и технологиях, хотя цели его и не были так точно прописаны, как в «Сделано в Китае — 2025».
Как план «Сделано в Китае — 2025» намеревается достичь своих целей?
«Сделано в Китае — 2025» ускоряет уже обозначившиеся усилия Китая на определенных направлениях, отдавая на эти цели больше ресурсов и усиливая политику централизованного планирования, координируя разом и деятельность правительства, и частных компаний, и научных организаций. В этот план входит и публично заявленная политика, и более скрытные акции. По мнению некоторых аналитиков, эти скрытые акции предназначены для того, чтобы защитить Китай, как щитом, от обвинений в нарушении обязательств, взятых им в отношении Всемирной Организации Торговли (ВТО). За этими обвинениями в отношении Китая могли последовать и наказания, так что цель скрытых акций — помочь Китаю избежать этого наказания. Эта тактика включает:
— Установление открыто декларируемых целей и задач. Через публичное декларирование целей в сочетании с полуофициальной координацией через скрытые каналы руководство Китая поощряет частные и государственные фирмы к тому, чтобы подгонять свои решения под приоритеты плана.
— Предоставление прямых субсидий. Правительство увеличит прямую поддержку для отраслей, упомянутых в плане «Сделано в Китае — 2025», через государственное финансирование, низкие процентные ставки, послабления в налогах. Возможны и другие формы субсидий. Точный объем этой поддержки неясен, но некоторые сторонние оценки оценивают эту поддержку в миллиарды долларов.
— Капиталовложения в заграничные компании и их покупка. Китайские компании, включая и частные, и пользующиеся поддержкой государства, поощряются к тому, чтобы инвестировать в иностранные фирмы. Приоритет — фирмы по производству полупроводников. Цель — получить доступ к продвинутым технологиям. Общий объем китайских приобретений в США достиг пика в 2016 году и оценивается в сумму более 45 миллиардов долларов.
— Мобилизация компаний, пользующихся государственной поддержкой. Большая часть китайских капиталовложений приходит напрямую от находящихся в китайской государственной собственности предприятий, а также от компаний и фондов, поддержанных китайским правительством. Экономические реформы 1990-х годов в Китае снизили значение государственных фирм в экономике. Но государственные фирмы все еще дают одну треть ВВП Китая, дают они и две трети китайских инвестиций в другие страны. Многие из китайских глобальных высокотехнологичных компаний-гигантов, таких как Huawei и ZTE, хотя и управляются частным менеджментом, на самом деле получают непозволительную поддержку от государства.
— Навязываемая передача технологий. Иностранные компании жалуются, что для ведения бизнеса или просто инвестирования в Китае им приходится создавать совместные предприятия (СП) с китайскими фирмами. А по условиям соглашений о создании этих СП западным партнерам приходится делиться с китайцами чувствительной интеллектуальной собственностью и продвинутым технологическим ноу-хау.
Как объясняет нам старший эксперт нашего Совета по международным делам (Council on Foreign Relations) Брэд Сетсер (Brad Setser), Китай использовал свое собственное законодательство для того, чтобы получить зарубежные технологии — от высокоскоростных рельсовых конструкций до батарей электромобилей. Некоторые из этих жестких китайских правил были с течением времени ослаблены — для автомобилестроительной отрасли.
За что критикуют «Made in China — 2025»
Политики и специалисты по безопасности в США и других развитых странах все чаще рассматривают как угрозу эту тенденцию — усилия Китая по выходу в ведущие игроки в мире развитых технологий. Это угроза нашей национальной безопасности. Пентагон еще в 2017 году предупреждал, что поддержанные правительством КНР китайские инвестиции в фирмы США, работающие в сфере программного обеспечения по распознаванию лиц, трехмерной «распечатки» предметов заданных параметров — все это угрозы. Опасность представляет и попадание к Китаю знаний о системах виртуальной реальности, а также самоуправляемых движущихся аппаратов. Все это угрозы, потому что такая продукция находится в «серой зоне» между гражданскими и военными технологиями. В апреле 2018 году американские спецслужбы объявили, что вербовка китайцами иностранных ученых, хищение Китаем американской интеллектуальной собственности, а также целевое приобретение китайцами компаний в США представляют собой «беспрецедентную опасность» индустриальной базе США.
Говоря более широкими обобщениями, политики в США обеспокоены, что китайская модель экономики, с ее следованием интересам собственного государства и высокомерными амбициями, может привести к расширению контроля конкурирующей с нами геополитической державы. Ведь Китай таким образом законно получает возможность контролировать весь технологический процесс от начала до конца — например, через свое участие в индустрии по добыче и использованию кобальта. А именно кобальт необходим современной электронике. Выходит, целые индустрии могут перейти под контроль конкурирующего с нами геополитически Китая. Вышедший в июне 2018-го года доклад Белого Дома предупреждал, что некоторые экономические шаги Китая угрожают «не только экономике США, но и всей глобальной системе инноваций».
С чисто экономической точки зрения, Китай тоже оказывается виноватым: его критики говорят, что Пекин искажает картину глобальных рынков, предпочитая политические соображения экономическим стимулам. Поступающие от правительства субсидии предприятиям, говорят критики, искажают ситуацию на рынках. А это приводит к тому, что происходит перепроизводство некоторых товаров, а потом эти товары по демпинговым ценам выкидываются на глобальные рынки. Многие страны утверждают, что именно это и произошло с панелями солнечных батарей. В марте 2018 года расследование, проведенное администрацией Трампа и действовавшее на основании раздела 301 Торгового Акта от 1974 года, — это расследование установило, что действия Китая были «неразумными и дискриминационными». Трамп к тому времени уже давно критиковал политику Китая в области торговли, инвестиций и валютных курсов. Он обвинял китайскую сторону в дисбалансах в американо-китайской торговле, которые, как утверждал Трамп, били по интересам производителей в США.
Тем временем компании, базировавшиеся в США, Европе и других странах жаловались на существовавшую асимметрию. Она была вот в чем: в то время, как Китай мог свободно инвестировать в другие страны, иностранные компании, занимающиеся торговлей или другими бизнес-активностями в Китае, оказываются сурово ограничены требованиями инвестировать в Китай и другими регуляциями.
А как выглядят действия Китая в сравнении с экономической политикой других стран?
Лидеры Китая утверждают, что их приверженность руководимой государством индустриальной политике просто необходима для того, чтобы поднять доходы китайского населения и дать Китаю возможность конкурировать на быстро меняющихся глобальных рынках. Эти китайские политики отмечают, что средний подушевой доход в Китае все еще меньше, чем средние доходы граждан в странах развитого мира. Сейчас в Китае этот доход составляет 8 тысяч долларов в год. Между тем в США средний подушевой доход составляет 56 тысяч долларов в год.
Китайские лидеры также просят принять во внимание, что они всего лишь имитируют то, что делают или уже сделали другие успешные в плане экономического развития страны. США [в прошлом и позапрошлом веках] использовали тарифы и другие формы правительственной поддержки отечественного производителя, когда их собственная индустрия была слаба, а США только проходили первые этапы своей индустриализации. Обращает Китай внимание и на быстрое развитие «азиатских тигров» типа Южной Кореи в двадцатом веке, которая тоже опиралась на мощную государственную поддержку. Аналитики утверждают, что Китай и сегодня вдохновляется более близкими ему примерами индустриальной политики со стороны таких стран, как Япония и Германия. Ведь они тоже постарались включить достижения информационных технологий в свои производственный сектор своей экономики.
Многие европейские и американские политики, однако, утверждают, что китайский случай — особый. Европейские капитаны бизнеса указывают на сильные отличия между «Made in China — 2025» и немецким планом Industry 4.0. Так, например, в Германии государственные субсидии меньше по размерам, а идут они почти полностью на базовые научно-технические исследования. У Германии также нет четко поставленных целей — какую часть импорта она хочет заместить отечественной продукцией. Нет и квот для местных производителей.
Кроме того, немецкая экономика в целом по-доброму открыта для иностранного участия и конкуренции. Немецкие чиновники, как и многие западные политики, давно жалуются: в то время, как наша экономика открыта китайским инвестициям, доступ к рынкам в Китае для немецких компаний жестко ограничен.
А какую ответную политику могут проводить США?
По мере того, как предполагаемая угроза со стороны индустриальной политики Китая размывает границы между торговой политикой и национальной безопасностью, исполнительная власть США все больше пользуется полномочиями, которые ей делегировал Конгресс. Акт о расширении торговли 1962 года, Торговый акт (Trade Act) 1974 года — все это законодательство дает президенту возможность наказывать [Китай] тарифами и другими торговыми мерами, если он посчитает это необходимым для безопасности страны. Вашингтон использовал и эти инструменты, и многие другие для того, чтобы противостоять китайской торговой политике. Вот какие это могут быть инструменты:
Комитет по иностранным инвестициям в США (Committee on Foreign Investment in the United States — CFIUS) и другие потенциальные меры по пересмотру капиталовложений. Это межведомственный орган, который рассматривает пришедшие из-за рубежа инвестиции и покупку бизнесов в США иностранцами. Этот орган может рекомендовать президенту заблокировать сделки, если они угрожают интересам безопасности США. Число трансакций, которые заблокировал CFIUS, возрастало и при Обаме, и при Трампе. Тем не менее администрация Трампа утверждает, что это агентство недоукомплектовано в плане персонала, который можно было бы расширить. Кроме того, утверждает Белый Дом, у CFIUS не хватает полномочий, чтобы дать достойный ответ очень вредоносным китайским инвестициям. А ведь некоторые фирмы умышленно так структурируют сделки, чтобы скрыть вовлеченность в них китайских государственных фондов.
В июне 2018 года Трамп пригрозил, что использует имеющуюся у него исполнительную власть для того, чтобы запретить связанные с высокими технологиями приобретения акций, если в этих покупках участвуют фирмы, где китайская доля составляет более 25 процентов. Он также пригрозил, что наложит экспортные ограничения на критически важные технологии. Трамп, правда, пока не выполнил эти свои угрозы. В то же самое время Конгресс принял законодательство, которое расширяет надзор CFIUS на более широкий круг трансакций.
Тарифы и другие торговые меры. Расследование, проведенное Белым Домом по поводу нарушения Китаем секции 301, — это расследование рекомендовало, чтобы США ввели защитные тарифы против китайских товаров уже в марте 2018 года. Администрация уже ввела тарифы на панели солнечных батарей, а также на импорт алюминия и стали. Люди Трампа объяснили это перепроизводством этих вещей в Китае. В июле и августе 2018-го года США наложили 25-процентный тариф на китайские товары ценой в 50 миллиардов долларов. В сентябре были наложены 10-процентные тарифы на дополнительный ряд китайских товаров для импорта в США — на этот раз на сумму в 200 миллиардов долларов. В мае 2019-го года США подняли этот тариф до уровня в 25 процентов. А Трамп пригрозил распространить 25-процентный тариф на все другие импортные товары из Китая.
Другие ограничения деятельности китайских фирм. Правительство США взяло на мушку санкций высокотехнологичные китайские компании. Причина — соображения национальной безопасности. Доклад, вышедший в 2012 году из недр комитета по разведке Палаты представителей Конгресса США, — этот доклад объявил [китайские компании] ZTE и Huawei угрозами национальной безопасности США. Эти компании, по мнению комитета, представляли опасность потому, что потенциально Пекин мог бы использовать сети этих компаний для шпионажа или саботажа. В итоге департамент торговли США ограничил возможности ZTE и Huawei продавать свою продукцию. Ограничены также возможности этих компаний заключать контракты с американскими правительственными органами, а также проводить любые другие виды деятельности в США.
Всемирная торговая организация. Действия Трампа интенсифицировали дебаты по поводу роли ВТО. Администрация Трампа верит, что даже такой форум, как ВТО, является недостаточным для обсуждения и пресечения нарушений со стороны Китая. Площадка ВТО недостаточна, потому что Китай разрушал принципы открытой торговли — пусть даже и соблюдая при этом букву закона, но не его дух. Некоторые эксперты утверждают, что экономика Китая просто переросла те размеры, на которые рассчитывали создатели ВТО. А значит, правила ВТО становятся слишком узкими для того, чтобы быть приложимыми к действиям Пекина сегодня. Другие эксперты отмечают, что в том случае, если будет приложено совместное дипломатическое усилие, сам процесс в рамках ВТО может заставить Китай реформировать свою экономическую модель.
Как отвечали Китаю другие страны?
Многие другие развитые страны пытались сопротивляться жестким китайским торговым и инвестиционным практикам. С 2007 года Австралия — второй по количеству получаемых денег реципиент капиталовложений из Китая. В этом плане Австралия уступает только США. При этом контроль Австралии над инвестициями из Китая ужесточился. Переломным годом в этом отношении стал 2016-й год, когда Канберра отвергла китайские попытки скупить австралийский агробизнес и компании — операторы австралийских электросетей.
Германия — еще один важный пример. Наличие у этой страны высокотехнологичных производств сделало ее главной страной для китайских инвестиций в Европе. Китайское влияние заметно в немецких индустриальных гигантах, включая Daimler, то есть компанию, развивающую новые технологии электрических батарей, а также компанию Kuka (крупнейший производитель робототехники). Так вот, это китайское влияние в Германии вызвало такую тревогу в Берлине, что немецкие политики призвали к созданию общеевропейского (для всего ЕС) органа по оценке иностранных инвестиций. Франция также усилила ограничения на иностранные инвестиции. Цель — остановить то, что она называет «разграблением» чувствительных технологий. Однако множество менее крупных европейских стран, типа Греции и Португалии, обеспокоены тем, что ограничения на приток иностранного капитала могут затормозить их экономический рост.
На уровне ЕС лидеры жаловались, что китайские субсидии искажают глобальную экономику, а также сокращают приводят к сокращению доступа к мировым рынкам европейских фирм. Еще один повод для жалоб европейцев — затруднение китайцами мер по защите европейской интеллектуальной собственности. ЕС подал жалобы на Китай в ВТО и наложил антидемпинговые меры на множество товаров. Многие из этих проблемных тем регулярно озвучиваются во время саммитов ЕС и Китая. Во время самого приближенного по времени к нам саммита ЕС-Китай, в июле 2018-го года, Китай обещал предоставить другим странам доступ на свои рынки. Были также обещаны переговоры по всеобъемлющему соглашению Китая и ЕС, которое отрегулировало бы все виды капиталовложений.
