Бюджетная политика, которая вышла из моды в качестве двигателя экономического роста в инфляционные 1970-е годы, вдруг оказалась в центре внимания во времена борьбы с covid-19. Правительства стали субсидировать заработную плату, отправлять чеки по почте домохозяйствам и давать бизнесу гарантии по ссудам. При этом они столкнулись с рекордным бюджетным дефицитом — данный подход экономисты постепенно начали поддерживать, с тех пор как после мощного кризиса, разразившегося в 2008 году, было положено начало десятилетию умеренного роста.
Уже сейчас государственные расходы, которые снижают уровень пандемического спада, все чаще и чаще рассматриваются как очень важный инструмент, способствующий устойчивому восстановлению экономики. И если появляются хотя бы какие-то намеки на их уменьшение, как это произошло в США на прошлой неделе, инвесторы начинают беспокоиться.
Сколько еще придется, так сказать, включать бюджетный насос? Именно эта тема станет ключевой на заседаниях Международного валютного фонда на этой неделе. Данный вопрос представляет собой самую большую проблему для политиков, отвечающих за национальные бюджеты после выхода из режима борьбы с кризисом. Сейчас их собственные запреты на наращивание долгов выглядят как главное препятствие, поскольку традиционные барьеры исчезают.
Финансовые рынки, на которых так называемые члены «комитета бдительности» за рынком облигаций, казалось, умели серьезно сдерживать аппетиты правительств, наращивающих дефициты госбюджетов, теперь готовы ссужать им деньги под очень низкие проценты. В краткосрочной перспективе инвесторов беспокоит, что политики станут сдерживать восстановление, выделяя слишком мало средств. По прогнозам JPMorgan, сильный бюджетный импульс, приданный мировой экономики в этом году, может обернуться замедлением роста на 2,4 процентных пункта в 2021 году, поскольку программы помощи пострадавшим от коронавируса завершаются.
То же самое беспокоит и финансовые учреждения — а они специально задумывались как автономные по отношению к остальным правительственным учреждениям, чтобы можно было противодействовать слишком сильной фискальной политике. Не обладая собственными инструментами для подпитки экономики — а сюда прибавьте еще и тот факт, что процентные ставки уже упали до нуля, а то и ниже, — центробанки сейчас пошли на попятную. Они вдруг стали призывать к увеличению дефицитных расходов, скупке части образовавшихся долгов, а также обещать низкие затраты по займам в далеком будущем.
«Бюджетная политика сейчас стала у нас главной целью, — утверждает Стивен Кинг (Stephen King), старший экономический советник HSBC Holdings Plc. — А если вы руководитель центрального банка, то вам придется признать, что в этом смысле вы отчасти не можете воздействовать на политический процесс».
Но по крайней мере они способны действовать быстро и решительно. Управление с помощью бюджета, напротив, может наталкиваться на разные препятствия — с этим мы столкнулись на примере США. Уже несколько месяцев обе стороны согласны с необходимостью увеличения расходов. А поскольку они не смогли прийти к единому мнению по вопросу, насколько именно следует увеличивать расходы и в каком виде, то в итоге никакого дополнительного стимула не наблюдается.
Даже если до ноябрьских выборов договоренность достигнута не будет, всё равно, по мнению экономистов Goldman Sachs и других банков, фискальная поддержка после выборов возобновится.
Кто будет командовать парадом
В случае победы президент Дональд Трамп обещает еще больше снизить налоги. Кандидат от демократов Джо Байден, возглавляющий рейтинги по опросам общественного мнения, обрисовал в общих чертах программу расходов на сумму 3,5 триллиона долларов и дал понять, что вовсе не настаивает, будто экономика добьется большего только в том случае, если правительства снизят активность. «Милтон Фридман больше не командует парадом», — заявил Байден в интервью Politico в апреле нынешнего года.
В Европе, где осторожность в вопросах бюджетной политики имеет глубокие корни, так как Германия опасается увеличения госдолга и инфляции, в нынешнем году политические лидеры сделали большой шаг в направлении объединения бюджетных ресурсов (эту идею давно не удавалось претворить в жизнь, и она все еще продолжает наталкиваться на препятствия), поскольку пандемия угрожала помешать Европейскому центробанку и он не сможет поддержать экономику.
Официальные лица Германии заявляют, что в ближайшее время в этой стране возврата к сбалансированному бюджету ждать не стоит. В Великобритании правящие консерваторы, выступавшие за политику жесткой экономии после кризиса 2008 года, исключают повторение принятых в те времена мер, хотя и начали говорить о повышении налогов для финансирования мероприятий, направленных на борьбу с пандемией.
Новый премьер-министр Японии Ёсихидэ Суга (Yoshihide Suga) заявил, что с консолидацией долга придется подождать до тех пор, пока не возобновится экономический рост. По его мнению, пределов для правительственных заимствований не существует.
По японскому пути
На современном этапе развития Япония оказалась первой крупной страной, в которой 30 лет назад лопнул кредитный «пузырь», после чего процентные ставки упали до нуля. Денежно-кредитная политика уже не могла стимулировать спрос за счет удешевления заимствований, тем более что домохозяйства и предприятия не были заинтересованы в увеличении долгов. В отличие от них, правительство могло делать долги и действительно делало все новые и новые заимствования. Это был один из первых сигналов, предупреждавший, что силы у центральных банков могут вскоре быть исчерпаны, а правительства вернутся к налогово-бюджетной политике.
После 2008 года в аналогичном затруднительном положении оказалась большая часть развитых стран мира. Не имея возможности и дальше снижать краткосрочные ставки, центральные банки попытались уменьшить долгосрочные издержки заимствований в результате перехода к покупке ценных бумаг, в основном государственных, так как в период депрессии основным заемщиком в экономике становится правительство. Это вызвало новую волну критики.
Бывший заместитель управляющего Банком Англии Чарли Бин (Charlie Bean) указывает: «Приобретение активов сопровождается побочными эффектами в самых разных сферах — от политики до распределения. Мира, где первую скрипку играют центральным банки, больше нет; нам придется все чаще наблюдать за тем, как мяч перехватывают и ведут к воротам правительство и налогово-бюджетная политика».
От Кейнса к Волкеру
В ответ на кризис 2008 года были увеличены и расходы правительств. В настоящее время экономисты сходятся во мнении о том, что переход к политике жесткой экономии произошел слишком рано. Экономический рост начал замедляться еще за десять лет до появления коронавируса нового типа. Многие сторонники налогово-бюджетной политики опасаются повторения этой истории.
После Великой депрессии 1930-х годов большинство правительств стран Запада превратились в ревностных приверженцев кейнсианской политики. Они направляли бюджетные средства на стимулирование спроса и создание рабочих мест. Однако в 1970-е годы, когда одновременно росли безработица и цены на товары и услуги, храм кейнсианства рухнул. Рычаги макроэкономического управления перешли в руки центральных банков с их политикой установления целевых показателей инфляции.
По мнению Кэтрин Манн (Catherine Mann), главного экономиста Citigroup Inc., которая примерно в те времена работала над докторской диссертацией, переломным моментом стало повышение процентных ставок в 1980-е годы, инициатором которого был председатель ФРС США Пол Волкер (Paul Volcker). Однако Манн пока не уверена, что политический ответ на covid-19 относится к той же самой категории фундаментальных решений, кардинально меняющих всю картину.
В нынешней ситуации, считает Манн, правительства должны использовать налогово-бюджетную политику для достижения не только краткосрочных («выведение экономики из депрессивного состояния»), но и долгосрочных целей, таких как уменьшение степени неравенства или сокращение углеродных выбросов.
«Хватит притворяться»
По некоторым признакам правительства ряда стран уже идут по этому пути. Европейские программы восстановления экономики основываются на создании рабочих мест и обеспечении экологической устойчивости, а Джозеф Байден обещает выделить на развитие «зеленой» энергетики США 2 триллиона долларов.
В мире экономической науки все громче слышны голоса сторонников новой школы, — современной денежной теории (Modern Monetary Theory, MMT). Они утверждают, что в периоды низкой инфляции государство, как правило, имеет возможность для крупных расходов, и настаивают на необходимости осуществления смелых бюджетных программ, таких как Новый зеленый курс.
Все это указывает на необходимость перестройки управления экономикой, которая, по словам Пола Маккалли (Paul McCulley), бывшего главного экономиста крупнейшего мирового инвестора на рынке облигаций Pacific Investment Management Co., должна была произойти еще лет десять назад после финансового кризиса. В подкасте Bloomberg's Odd Lots Маккалли заявил, что в те времена политики возражали против увеличения дефицитов государственных бюджетов и задолженности. Появление коронавируса ознаменовало собой завершение процесса изменения режима макроэкономического управления.
«Хватит притворяться, — заявил Маккалли. — Мы живем в мире, в котором господствует налогово-бюджетная политика».
