В чем дело?
17 января, за три дня до инаугурации президента Джо Байдена, Алексей Навальный вернулся в Москву из Германии, где проходил медицинское лечение после провалившейся попытки Кремля убить его. В течение недели после своего возвращения вышеупомянутый диссидент был арестован, осужден и отправлен в тюрьму. Администрация Байдена обещала одновременно и поддерживать права человека, и сотрудничать с противниками для продвижения американских интересов. Второго марта администрация выполнила первое из этих обещаний, введя санкции против российских компаний и частных лиц, связанных с отравлением Навального.
Однако эти санкции, по сути, превратившие права человека в фокус политики Вашингтона в отношении России, могут подорвать критически важные интересы США. Отношение русских к правам человека ужасает, но у Соединенных Штатов есть и другие важные связанные с Россией интересы. Переговоры по ядерной и стратегической стабильности для укрепления контроля над вооружениями или эффективного предотвращения российского вмешательства в американские выборы важнее, чем введение в основном символических санкций из-за нарушения прав человека. Политикам следует приоритизировать стратегическую стабильность надлежащим образом.
Роль прав человека
Противоречие между правами человека и стратегическими интересами США не ново. В советский период американские президенты сталкивались с давлением со стороны Конгресса и гражданского общества, подталкивавших их поддерживать диссидентов и давать отпор нарушениям прав человека. Самым примечательным случаем тут является поправка Джексона — Вэника 1974 года к Закону о торговле, в ней Конгресс открыто использует торговую политику с целью оказать давление на Советский Союз, чтобы он разрешил евреям эмигрировать в Израиль. Проблема прав человека не была полностью односторонней: до появления в США движений за гражданские права советские лидеры считали плохое отношение к меньшинствам в США полезным инструментом пропаганды.
Сегодня напряженность между противоречащими друг другу целями Вашингтона сохраняется. В 2012 году поправка Джексона — Вэника была заменена актом Магницкого, который позволил использовать финансовые санкции в отношении российских чиновников по причине коррупции и нарушения прав человека. В последние годы некоторые члены Конгресса и правозащитные группы давили на Белый дом с целью привлечь российское правительство к ответственности за убийство таких журналисток как Анна Политковская или таких диссидентов как Борис Немцов. Таким же образом попытка отравить Алексея Навального незаконным химическим веществом подтолкнула обозревателя New York Times Брета Стивенса (Bret Stephens) призвать к принятию «внешний политики, которая бы ставила диссидентов на первое место».
Однако, несмотря на привлекательность идеи сосредоточиться на правах человека, а также мифах о том, что подобная политика привела к коллапсу Советского Союза, проблема прав человека никогда не образовывала ядро американо-российских отношений, которые обычно фокусировались на более конкретных геополитических темах. К примеру, когда президент Рональд Рейган продвигался к концу «холодной войны», он поддерживал недемократические государства, считая их оплотом против коммунизма. Даже президент Джимми Картер, который, как известно, заявил, что приверженность Америки правам человека должна быть «абсолютной», в конечном итоге умерил свой подход в свете проблемы контроля над вооружениями и других приоритетов.
Почему сосредоточение на правах человека проблематично?
Напряженность вокруг приоритетов США по отношению к России будет, вероятно, особенно острой в эпоху администрации Байдена из-за ориентированной на права человека риторики президента и желания дистанцироваться от транзакционных тенденций президента Дональда Трампа во внешней политике. К сожалению, в случае России, усиление внимания к правам человека пробуждает опасения по поводу безопасности режима и может ещё больше навредить продуктивным отношениям во имя попыток, которые вряд ли увенчаются успехом.
Действительно, попытки США продвигать права человека и демократизацию на постсоветском пространстве часто сталкивались с негативной реакцией Москвы. «Цветные революции», случившиеся в середине 00-ых годов в Грузии, Киргизии и на Украине были с подозрением встречены Кремлем. Владимир Путин, похоже, считает, что Соединенные Штаты тайно поддерживали эти попытки. Хотя вряд ли в России произойдет цветная революция, страх Путина перед таким развитием событий кажется реальным. По этой причине Соединенным Штатам сложнее работать с Россией по стратегическим вопросам. К примеру, после ухабистого, но продуктивного начала отношений во времена администрации Обамы отношения между США и Россией явно ухудшились в 2011-2012 годах после того, как Хиллари Клинтон, занимавшая тогда пост госсекретаря, высказала поддержку проходившим в Москве протестам. Хотя многие относят спад к вторжению в Крым в 2014 году, на самом деле, к тому моменту отношения уже изрядно попортились по причине проблем с правами человека. Дошло до того, что на состоявшиеся в феврале того года Олимпийские игры в Сочи администрация Обамы отправила вовсе не высокопоставленных чиновников.
Сфокусированной на правах человека политике нужно противостоять и по другим причинам. Во-первых, прошлые попытки Вашингтона ввести санкции из-за нарушений прав человека были относительно безуспешными. Случаи вроде поправки Джексона — Вэника, когда экономические меры наказания привели к эмиграции боли миллиона советских евреев, редки. Акт Магнитского и санкции, введенные после вторжения в Крым, нанесли экономический урон, но никак не повлияли на политику. Кремлю в целом удавалось уберечь своих ближайших внутренних сторонников от худших последствий недавних санкций. Несмотря на эти меры, режим убивал журналистов и активистов и расправлялся с гражданским обществом. Хуже того, в закрытой медиа-системе России Владимиру Путину удалось использовать эти санкции в целях пропаганды.
Во-вторых, фокусировка Вашингтона на правах человека угрожает вбить кол между Соединенными Штатами и Европой. Европейские союзники США не могут договориться между собой о лучшем способе справиться с Россией. Маленькие государства, расположенные ближе к России, часто выступают на стороне более жесткой линии, в то время как Германия, Италия и другие страны, поддерживающие тесные торговые связи с Москвой, менее на это настроены. Германские лидеры открыто требовали освободить Навального, но при этом отвергли призывы Америки и Франции отказаться от участия в проекте «Северный поток — 2». Американские санкции, такие как санкции против немецких энергетических компаний в соответствии с Законом о противостоянии противникам Америки посредством санкций (CAATSA) угрожают подорвать ключевые трансатлантические отношения ради ограниченной выгоды.
В-третьих, американская поддержка прав человека и продвижение демократии порой оказывались контрпродуктивными. В последние годы Кремль предпринимал шаги для снижения риска цветной революции: в 2012 году он заставил неправительственные организации, получающие иностранное финансирование регистрироваться в качестве «иностранных агентов», подразумевая, что они являются орудием другого государства. Кроме того, Кремль неоднократно предполагал, что диссиденты вроде Алексея Навального — это лишь орудие ЦРУ. Новые санкции, вероятно, усилят подобную негативную реакцию и упростят государственным СМИ задачу очернять оппозиционеров.
И наконец, демократизация России необязательно положительно скажется на внешнеполитических интересах США. К примеру, Алексей Навальный — открытый националист, известный тем, что открыто соглашался с Путиным по многим вопросам внешней политики. Он поддерживал захват Крыма, а также отпускал расистские и исламофобные замечания. Более широкое академическое изучение смен режима показывает, что они не всегда приводят к изменению направления внешней политики. Вдобавок всегда существует риск политической неопределенности, что никогда не бывает хорошим положением вещей для такой ядерной державы как Россия.
В чем состоит решение?
Подход «превыше всего права человека» в отношении России чреват проблемами. Сохранение этого подхода, вероятнее всего, вызовет ответный удар и подкрепит паранойю русских о том, что США продвигают демократию, а положительного эффекта не даст. Россия — это не Белоруссия и не Мьянма. Россия — это не маленькое слабое государство, которое США могут подтолкнуть к улучшению ситуации с правами человека. Политикам стоит помнить, что Россия — это ядерная держава, обладающая значительным глобальным влиянием страна и крупный производитель нефти. Им следует подчинить обеспокоенность правами человека жизненно важной необходимости стабилизировать отношения.
Уточним, что есть лишь небольшая надежда на улучшение отношений между США и России без какой-либо перспективы «перезагрузки». Однако стабилизация лучше, чем статус-кво. Наиболее реалистичный подход в отношении России — тот подход, где права человека лишаются приоритета, а конкретные интересы США, наоборот, им наделяются — может снизить напряженность, сформировать эффективное сдерживание по основным вопросам и позволить Соединенным Штатам вернуться к вопросам, представляющим взаимный интерес. Политики могут переосмыслить американо-российские отношения, предприняв следующие шаги:
1) Отказаться от дальнейших санкций. В последние годы санкции стали дежурным орудием политиков в ответ на все действия, начиная с вторжений и заканчивая убийствами. Часто кажется, что платить за них не придется, поэтому они и становятся привлекательным ответом на нарушения прав человека. Однако санкции до сих пор так и не привели к эффективному изменению политики, но напряженность усилили. При этом существуют и долгосрочные опасения: слишком частое использование санкций может со временем ослабить силу их влияния. Политики не могут и не должны отказываться от возможности ввести дополнительные карательные санкции в случае особо важных проблем (к примеру, дальнейшее вмешательство в выборы), но им стоит противостоять искушению использовать их в иных случаях. Строго сформулированное заявление зачастую окажет такой же минимальный эффект, как и санкции, а отрицательных последствий будет меньше.
2) Принять реалистичный подход. Американо-российские отношения слишком долго основывались на фантазии о том, что Россию — помощью или принуждением — можно превратить в западную либеральную демократию. Однако есть лишь небольшая надежда на трансформацию или прекращение нарушений прав человека. Политики должны трезво посмотреть на Россию: это не второстепенная страна, которую можно наказать за прегрешения, это мощная автократия, обладающая возможностью подрывать интересы США и выступать в качестве глобального вредителя. Это совсем не означает, что политикам следует игнорировать плохое поведение России. Однако им стоит более четко определить интересы США в рамках того, что Вашингтон может или не может достичь. Это означает более четкий фокус на конкретных интересах США, таких как стратегическая стабильность, нераспространение и текущие конфликты, например, в Сирии.
3) Найти поощрения. Политика США в отношении России стала карательной. Хотя санкции якобы сформулированы как сдерживание или принуждение, существующие рамки не предлагают никакого реального способа снять их, даже если поведение России улучшится. В некоторых случаях Соединенные Штаты загнали себя в угол, требуя нереалистичных политических изменений (напр., требуя, чтобы Россия отказалась от Крыма) в обмен на снятие санкций. В других случаях, как например в недавно принятом CAATSA, закон затрудняет президенту возможность действовать в отношении санкций без одобрения Конгресса. Всё это превращает политическое орудие в ничто иное как возмездие и не оставляет России стимула менять свое поведение. Вместо этого политикам следует пытаться провести особые убедительные красные линии в отношении ключевых проблем и предложить стимулы для улучшения поведения России. Начиная со снятия санкций и заканчивая возвращением России в G8 — у поощрений больше шансов принести положительный результат, чем у очередной серии карательных санкций.
