Администрация Байдена нацелилась на июньский саммит с Россией. С учетом того, что уровень двусторонних отношений опустился ниже некуда — настолько, что послы двух стран разъехались по своим странам для проведения консультаций — переговоры на уровне президентов являются важным каналом общения. Этот саммит вряд ли станет фиаско наподобие печально известной пресс-конференции Трампа и Путина в Хельсинки, но и нисходящую траекторию отношений между двумя странами он тоже вряд ли изменит, даже если предложение администрации начать переговоры о контроле вооружений и стратегической стабильности найдет отклик.
Подготовленный администрацией Байдена узкий круг вопросов для повестки саммита отражает состояние российско-американских отношений. Но это также является результатом фундаментальной неразрывности и преемственности американской стратегии в отношениях с Москвой после аннексии Крыма и вторжения России на восток Украины в 2014 году. Такая стратегия отличается крайним пессимизмом в оценках возможных результатов переговоров с Россией, а также неоправданным оптимизмом в плане того, что в будущем Америке станет легче решать проблемы с Россией. Вместо того, чтобы экспериментировать с таким подходом, администрации Байдена следует попробовать вступить в переговоры с Москвой по целому ряду вопросов, представляющих взаимный интерес и вызывающих противоречия, не ограничиваясь контролем вооружений и стратегической стабильностью. Чтобы добиться стабилизации отношений, администрации в преддверии саммита надо заново оценить свои ключевые посылки и предположения, а также проявить больше государственной мудрости при формировании американской политики в отношении России.
Выработка стратегии на период после 2014 года
После 2014 года американская стратегия в отношении России определяется тремя основными элементами. Прежде всего, политика США предусматривает кампанию активного давления. Она подразумевает наказание России санкциями за ее «враждебное поведение», укрепление сдерживания и обороны на восточном фланге НАТО, усиление взаимодействия с российскими соседями и попытки дипломатической изоляции Москвы. Но все это не должно было привести к антагонистическим отношениям по принципу «все или ничего», поскольку вторым элементом стратегии является выборочное сотрудничество с Москвой по значимым для США вопросам, но только в тех случаях, когда Вашингтон посчитает такое сотрудничество необходимым. Среди важных примеров — переговоры по первоначальной ядерной сделке с Ираном, в рамках которых США и Россия тесно координировали свои усилия даже на пике украинского кризиса; двусторонние контакты по теме афганских мирных переговоров, а также предложенные президентом Джо Байденом переговоры по контролю вооружений.
И наконец, такая стратегия дает надежду на улучшение отношений при исправившемся правительстве России, которое будет готово искупить свою вину за прежние геополитические беззакония. Короче говоря, Вашингтон готов говорить с Москвой по дискретному множеству вопросов на свой выбор. А что касается всего остального, то идея заключается в том, чтобы давить на русских в расчете на то, что они со временем непременно уступят.
Три этих основополагающих элемента в американской стратегии появились при администрации Обамы как ответ на действия Москвы на Украине. Президент Дональд Трамп вопреки своей личной привязанности к российскому руководителю Владимиру Путину и нежеланию публично критиковать Москву за ее поведение продолжал и даже в определенной степени ужесточал унаследованный курс. Конечно, его администрация оставила свой отчетливый след по ряду вопросов. Прежде всего, она вышла из двух договоров по контролю вооружений и едва не вышла из третьего, продлив его в последний момент. Трамп вел себя бессвязно и непоследовательно, но курс в основе своей остался без изменений.
Администрация Байдена выгодно отличается от предшественников тем, что с приходом к власти не стремится перезагружать отношения с Россией, что в 2021 году невозможно и нежелательно. А еще администрация отказалась от контрпродуктивной тактики Трампа, подчеркивая свое стремление сотрудничать с ключевыми союзниками США и сигнализируя о своих переменах в политике связно и последовательно. Тем не менее, три ключевых элемента стратегии на период после 2014 года остаются неизменными. Байден подчеркивает способность своей администрации делать несколько дел одновременно, говоря о необходимости избирательного сотрудничества с Россией и наказания ее за враждебные и нежелательные действия с тем, чтобы добиться перемен в ее поведении.
Дало ли это результат?
Политику активного давления на Россию как элемент новой стратегии администрация проводит с большим усердием. Нет никаких сомнений, что Соединенные Штаты в период после 2014 года причинили России немалые страдания и муки. Вашингтон, часто действуя заодно с Брюсселем, вводит санкции против ключевых отраслей российской экономики, против крупных государственных компаний, а также сотен физических и юридических лиц. Вооруженные силы США и других стран НАТО осуществляют передовое развертывание в целях сдерживания и устрашения Москвы, проводят все более масштабные учения и очень активно занимаются оперативным планированием, чего не было со времен холодной войны. Соединенные Штаты осложняют России жизнь в большом и малом. Они убеждают ключевых покупателей типа Индии отказаться от приобретения российской военной техники, закрывают дипломатические представительства, а также занесли кремлевскую вещательную компанию RT в списки иностранных агентов.
Последствия кампании давления оказались весьма болезненными для Москвы, однако не очень-то заметно, чтобы они заставили Россию изменить свое поведение. Россия невозмутимо продолжает свою так называемую «враждебную деятельность» против американских союзников, партнеров и самих США. Русские как и прежде применяют силу во внешней политике, примером чему является Сирия, Ливия и Украина, на границе с которой Москва недавно развернула крупную группировку войск. Периодически США и Россия сотрудничают по отдельным вопросам, но Москва также противодействует Америке, срывая дипломатические инициативы Вашингтона и накладывая вето на внешнеполитические усилия Соединенных Штатов, в частности, по Сирии. Санкции оказали воздействие на российскую экономику, однако экономисты предупреждают, что пользы от них все меньше, и что они «отражаются на внутриполитическом и экономическом положении России самым неожиданным образом и далеко не всегда в выгодном для США направлении». Короче говоря, нельзя сказать, что стратегия на период после 2014 года меняет поведение России в соответствии с американскими интересами. Появляется все больше свидетельств того, что толку от такого подхода мало.
Чтобы эффективно скорректировать курс, США должны заново проанализировать три основополагающие посылки, лежащие в основе американской стратегии на период после 2014 года. Первая посылка состоит в том, что Россия движется к упадку, и со временем будет создавать все меньше проблем. Вторая посылка — что США почти ничем не рискуют, реализуя свою нынешнюю стратегию, и что издержки от нее минимальны. Третья посылка заключается в том, что при нынешнем режиме преодолеть серьезные разногласия между Москвой и Вашингтоном невозможно, а посему отношения могут улучшиться лишь в том случае, если Москва решит изменить свое поведение, или если российский народ решит сменить свою власть.
Все три посылки ошибочны.
Вашингтон предпринимает попытки лишить Россию статуса великой державы, исходя из того, что эта страна находится в состоянии упадка. Но такая посылка не основана на объективной действительности. Россия остается лидирующей военной державой, ежегодно расходуя на оборону 150-180 миллиардов долларов (сумма по паритету покупательной способности). И это не говоря о том, что Россия единственная страна, обладающая таким же ядерным арсеналом, как Америка. Экономический застой вряд ли приведет к существенному снижению военного потенциала государства, которое будет и дальше бросать вызов американским интересам.
Россию нельзя назвать усиливающейся державой, но это не лишает ее способности соперничать с США в ближайшей и среднесрочной перспективе. Россия сохраняет способность разрушить европейскую безопасность, применять силу за пределами своего региона, а также противодействовать внешней политике США в глобальном масштабе. Кроме того, она занимает прочные позиции в некоторых самых важных международных организациях. Да, ее экономика меньше, чем у Китая, который является вторым соперником Америки из числа великих держав. Но у нее есть серьезное стремление активно действовать на международной арене, испытывая терпение других стран и проверяя их готовность к применению силы.
Это не значит, что Россия ужасный колосс огромной силы. Но США все равно должны готовиться к длительному соперничеству. Россия никуда не исчезнет и не станет более сговорчивой и послушной из-за каких-то макротенденций. Чтобы научиться справляться с ее мощью и влиянием, нужно признать, что это серьезная сила в мировой политике, а не просто какой-то вредитель или оппортунист, и приложить усилия для налаживания отношений с Москвой уже сегодня.
Вторая посылка о том, что нынешнее состояние отношений не создает существенных рисков, не выдерживает критики.
Такой конфликт может стать результатом некомпетентного переговорного процесса с элементами принуждения, авантюрного просчета в попытке добиться преимуществ или слишком жестких действий в кризисной ситуации, ведущих к неуправляемой эскалации. Россия и США ждут друг от друга самого худшего и считают, что другая сторона действует агрессивно. Ситуацию могут усугубить европейские союзники, у которых свои собственные интересы и проблемы в сфере безопасности, сформировавшиеся в процессе сложной истории отношений с Россией. Такая ситуация чревата эскалацией и неверными суждениями.
В-третьих, расчет на то, что Россия со временем изменит свое поведение или сменит свой режим, который будет в большей степени удовлетворять американским интересам, строится в большей степени на надежде, чем на фактах. Вместо того, чтобы оказывать на Россию давление на переговорах, Вашингтон утверждает, что «Москва должна сделать выбор», а потом ждет. Поэтому США постепенно упустили инициативу и уже не могут влиять на российские решения. Москва показала, что когда у нее появляется возможность сделать выбор, она часто поступает неверно или безответственно. Возьмите в качестве примера бессистемное применение силы в Сирии, отправку за рубеж нечистоплотных наемников, вызывающие сопутствующий ущерб кибератаки, применение отравляющих веществ нервно-паралитического действия при осуществлении заказных убийств за рубежом. Во всех этих случаях решения и расчеты Москвы оставляют желать лучшего. Надеяться на то, что в Кремле наступит прозрение, или что новый режим коренным образом изменит российский внешнеполитический курс — это не самый разумный план выстраивания отношений. Нет никакой гарантии, что следующий российский руководитель будет в большей степени склонен к переговорам, чем Путин, и уж тем более, что он согласится принять американскую точку зрения на мир.
Жизнестойкостью этих трех посылок — что Россия в глубоком геополитическом упадке, что состояние отношений не представляет существенной опасности для интересов США, и что со временем Россия изменит свое поведение в лучшую сторону — объясняется неизменное постоянство американской стратегии с 2014 года. В частности, это усиливает нежелание вести с Москвой диалог по ключевым факторам нестабильности, таким как политическое вмешательство или конфликт России с Украиной. Зачем озадачивать себя подготовкой непростых переговоров, если выгоды от них минимальны (Россия малозначимая страна), потери в случае отказа от переговоров невелики (невысокая степень риска), и к тому же есть обманчивый в своей привлекательности вариант — переждать действующий режим.
Приспособить стратегию к реальности
Переработку американской стратегии следует начинать с пересмотра посылок. Во-первых, Россия это значимая страна, бросающая долговременные вызовы американским интересам, и такое положение вещей не изменится. Во-вторых, нынешнее состояние российско-американских отношений несет в себе значительные риски для США, их союзников и партнеров. Если эти риски не устранить, они со временем станут еще серьезнее. В-третьих, Кремль вряд ли раскается и начнет просить прощения за свои геополитические грехи. И хотя мы считаем действующий российский режим малопривлекательным, его преемник может оказаться ничуть не лучше, если не хуже. Да, власть после Путина может отказаться от некоторых самых безобразных поступков, однако между Москвой и Вашингтоном сохранятся глубокие политические разногласия и антагонистические отношения, и преодолеть эти проблемы будет очень непросто.
Последствия для стратегии предельно ясны. Америке надо проявить государственную мудрость и прозорливость для стабилизации отношений, более эффективного урегулирования конфликтов и исправления проблемного поведения России. Нужны как инструменты принуждения, так и готовность к переговорам, чтобы добиваться американских целей по важным вопросам. Если хочешь что-то получить, надо что-то отдать. Стратегия на период после 2014 года предполагает взаимодействие и компромиссы по узкому кругу вопросов в надежде на то, что Россия капитулирует по всем остальным направлениям. Пересмотренная стратегия должна существенно расширить пространство для политической прозорливости.
Конечно, в некоторых случаях переговоры не дадут результата, и у американской готовности к компромиссам должны быть твердые пределы. России придется сотрудничать добросовестно, идти на уступки и заметно менять свое поведение. Многие в Вашингтоне изначально отвергают идею переговоров с Москвой, будучи уверенными в том, что они не дадут работоспособных решений. Но возможность неудачи в поисках соглашения, которая всегда высока во взаимоотношениях с противником, не является оправданием для заведомого отказа от таких усилий. В последние годы никто всерьез и со знанием дела не прилагает такие усилия.
У нас есть пример того, как можно объединить средства принуждения и переговоры. Он в подходе Байдена к стратегической стабильности. Байден не только продлил договор СНВ-3 на целых пять лет уже в первые дни пребывания в должности, но и взял на себя обязательство о проведении с Россией переговоров по стратегической стабильности, которые начнутся на запланированном на июнь двустороннем саммите. Как сказал советник по национальной безопасности Джейк Салливан, США намерены провести «серьезные и последовательные переговоры по всему комплексу ядерных проблем и угроз, которые выходят за рамки соглашения СНВ-3, а также по другим возникающим проблемам безопасности». В основе такого подхода лежит фундаментальная посылка о том, что Соединенные Штаты не смогут достичь своих целей в стратегической области односторонними действиями, навязывая России свои решения. Не существует такой комбинации поиска возможностей и введения санкций, которая привела бы к стабильным стратегическим отношениям. Переговоры необходимы, и эти переговоры повлекут за собой определенные взаимные уступки. Но ни одна из сторон не может и не должна просто диктовать свои условия другой стороне. В то же время, переговоры не означают отказ от инструментов политического принуждения. Напротив, инструменты принуждения в этом случае приносят больше пользы для достижения США своих целей.
Такое сочетание принудительных действий с целью наращивания давления с переговорами для достижения результата имеют большой смысл. Но вместо того, чтобы использовать такую формулу только на переговорах по стратегической стабильности и по некоторым другим темам, США следует применять ее по широкому кругу вопросов в отношениях с Россией, особенно когда обсуждаются основные источники двусторонней напряженности. Как в случае с контролем над ядерным оружием, так и в вопросах вмешательства в выборы, Сирии и российско-украинского конфликта, Соединенные Штаты не смогут добиться своих целей, применяя только односторонние меры.
Возьмем в качестве примера вмешательство в выборы. Как отмечается в вышедшем недавно докладе директора национальной разведки о деятельности России во время выборов 2020 года, американские карательные меры не изменили существенно поведение Москвы и не удержали ее от дальнейших действий. Москву не сдержало даже ясное понимание того, что ее дальнейшее вмешательство приведет к дополнительным санкциям. Такой подход надо пересмотреть, и в новой его версии следует найти сочетание санкций и переговоров, нацеленное на изменение российского поведения. Санкции могут дать рычаг воздействия, но чтобы этот рычаг заработал, США нужно желание и готовность вести переговоры. Если Россия не проявит интерес к серьезному взаимодействию, карательные меры необходимо сохранить.
Если США признают необходимость договариваться, это не изменит характер российско-американских отношений. Реальных шансов на такие изменения нет. Глубокие противоречия, которые невозможно преодолеть, скорее всего, сохранятся и в ближайшей, и в последующей перспективе. Соединенные Штаты и Россия останутся соперниками. Но если США признают необходимость согласованных договорных решений по широкому кругу вопросов, это позволит выстроить в будущем стабильные двусторонние отношения. И именно в этом должна заключаться цель США на среднесрочную перспективу.
С учетом сохраняющегося полного взаимного недоверия добиться этого будет непросто. Скорее всего, это будет тяжелый и долгий путь, требующий значительных вложений политического капитала. Однако устойчивые отношения дадут Вашингтону несколько осязаемых преимуществ, и это будет лучше, чем сегодняшнее положение дел.
Во-вторых, сегодняшняя нестабильность повышает вероятность того, что две страны совершат ошибки в случае возникновения кризиса. Даже если это не приведет к прямому столкновению, последствия для американских союзников и партнеров могут быть самые серьезные. Поскольку стороны сегодня исходят из худших предположений, появляется больше шансов на неверное толкование и просчеты, которые чреваты эскалацией. Стабильные отношения не устранят конфликт интересов между Москвой и Вашингтоном, но они позволят урегулировать эти конфликты с меньшим риском и меньшими затратами. Это не просто в интересах США. Такое направление политики наверняка поддержат многие союзники Америки.
В-третьих, устойчивые отношения позволят более эффективно сотрудничать с Россией по вопросам, требующим двусторонних действий. Как бы ни оценивала Америка российский режим, Москва является и останется важным игроком в вопросах, которые важны для США. Россия готова к совместной работе по некоторым направлениям (скажем, иранская ядерная сделка и Афганистан) даже при нынешних обстоятельствах, но есть и важные негативные примеры, когда Москва намеренно блокирует американские приоритеты, очевидно, исходя из принципа «с какой стати оказывать им услуги». Например, Россия в 2016 году бойкотировала организованный американцами Саммит по ядерной безопасности в Вашингтоне, который был флагманской инициативой администрации Обамы в сфере нераспространения, и в котором Москва играла ключевую роль. Венесуэла — еще один случай, где у Москвы мало заметных интересов, но она ослабляет американские внешнеполитические усилия в этом регионе либо в качестве ответной меры, либо из чувства мести.
Байден недавно заявил: «Мы хотим стабильных и предсказуемых отношений с Россией». Но чтобы добиться этого, понадобится нечто большее, чем переговоры по контролю вооружений. Администрация должна проявить государственную мудрость, если она действительно хочет стабилизации этих отношений.
Встать на место соперника
Можно ожидать нескольких возражений против предлагаемых перемен в стратегии. Кое-кто может заявить, что переговоры с Путиным — это сама по себе уступка, либо что такие переговоры укрепят легитимность его диктаторского агрессивного режима. К счастью, такой точки зрения не придерживается администрация Байдена. Действительно, упор на изоляцию России в американской стратегии сделал сотрудничество и взаимодействие похожими на уступку. Но политика изоляции неизменно оказывалась несостоятельной и неприемлемой. Уже через несколько месяцев после начала реализации такой политики Соединенные Штаты стали сами ее нарушать, причем с полным на то основанием, поскольку избирательное сотрудничество с Москвой может быть средством отстаивания американских национальных интересов. Это ни в коем случае не уступка. Российский режим в оправдание собственных действий и для укрепления своей легитимности часто подчеркивает, что он спасает российский народ от агрессивного Запада. Видимо, двустороннее сотрудничество может ослабить такие доводы и лишить кремлевских пропагандистов возможности пугать народ американским жупелом. В любом случае, российско-американские отношения оказывают очень незначительное воздействие на легитимность путинского режима, а политика изоляции потерпела очевидный провал еще несколько лет назад. Мы не должны преувеличивать преобразующее воздействие дипломатического сотрудничества на внутреннюю политику государства и исходить из того, что Вашингтон обладает высшим правом даровать легитимность.
Есть люди, утверждающие, что Россия никогда не изменит свою политику, а поэтому переговоры либо бессмысленны, либо потребуют от США неприемлемых уступок. Конечно, нельзя исключать, что подход на основе принуждения и диалога не даст желаемых результатов. Во внешней политике нет гарантии успеха, но в истории американской государственной политики есть множество примеров, когда Советский Союз и постсоветская Россия вносили изменения в свой курс в ответ на американское сочетание принуждения и сотрудничества. Например, президент Барак Обама в своих мемуарах вспоминает, как Москва в 2009-2011 годах меняла свою позицию по Ирану, что позволило применить международный санкционный режим и усадить Тегеран за стол переговоров.
Профессор Джеймс Голдгейер (James Goldgeier) заявляет, что договоренности невозможны, потому что Россия готова пойти навстречу США только при одном условии — если «Америка откажется от своей поддержки демократии и признает российскую привилегированную сферу влияния на постсоветском пространстве». Но это будет равноценно нарушению основополагающих красных линий США. Москва может строить фантазии по поводу такой сделки, но нет никаких свидетельств, что это серьезное предварительное условие, или что это станет практической основой для переговоров. Единственный способ выяснить, какие позиции России являются честолюбивым желанием, а какие — непримиримым требованием, это сесть за стол переговоров.
Некоторые сторонники еще более воинственной политики утверждают, что мы просто недостаточно упорно реализуем стратегию на период после 2014 года. Они предлагают удвоить усилия: нарастить давление, развернуть больше войск на передовых позициях и сильнее выкрутить руки путинскому режиму. Эти аргументы отличаются привлекательной простотой, однако такая политика есть путь в никуда. Цель мер принуждения — придать силы дипломатии. Фридрих Великий как-то сказал: «Дипломатия без оружия — что музыка без инструментов». Верно и обратное: принуждение без дипломатического взаимодействия — это просто коллективное бренчание на струнах и клавишах ради производства громкого шума, но в процессе этой какофонии легко можно что-нибудь сломать.
Расширение поля деятельности для государственной мудрости
В американской стратегии в отношении России на период после 2014 года отсутствует разумное условие ее завершения, а ее характерной чертой является крайний пессимизм относительно того, чего можно добиться в отношениях с Москвой. В равной степени в ней присутствует неоправданный оптимизм по поводу того, что нечто может оказать положительное влияние и изменить российскую сторону уравнения в какой-то неопределенный момент в будущем. Суть нынешней американской стратегии заключается в выстраивании отношений таким образом, что они непременно окажутся во власти следующего кризиса. Надежда выиграть в лотерею и получить такое будущее, где внешняя политика России изменится, и в ней появится больше стремления к уступкам, не может быть разумной основой для американской стратегии. Последние семь лет показали, что такая хаотичная пробуксовка чревата существенными рисками для интересов США и их союзников.
Инициатива Байдена, состоящая в налаживании прямых контактов с Путиным и в проведении с ним переговоров в июне, вполне разумна. Но продолжение политики структурирования отношений (то есть, попытки сотрудничать с Россией по ряду вопросов с одновременным противостоянием ей во всем остальном) вряд ли можно назвать рациональным решением. Если требовать капитуляции по важнейшим вопросам, оставляя узкую повестку для переговоров, это не приведет к стабилизации отношений. Пройдет время, и очередной кризис пустит переговоры под откос. Если истинной целью является стабильность, то нужен содержательный диалог даже по самым существенным проблемам, нужны попытки договариваться, где это возможно, нужна выработка механизмов по урегулированию разногласий, которые остаются непреодолимыми. Цель не в том, чтобы улучшить отношения ради улучшения. Цель в том, чтобы направить российский процесс принятия решений в благоприятном для США направлении вместо того, чтобы бездействовать в надежде на то, что Кремль сделает правильный выбор, или что Россия пойдет на уступки американским предпочтениям.
Соединенные Штаты должны и дальше осуждать Россию за нарушения прав человека и международных норм, а также за действия, наносящие вред международной стабильности и безопасности российских соседей. Однако Вашингтон должен признать, что меры активного давления и сдерживания являются необходимым, но недостаточным средством для сдерживания противоправных действий России. Администрация Байдена должна расширить пространство для государственной прозорливости в политике по отношению к России, чтобы добиться более благоприятных результатов для США и их союзников.
Сэмюэл Чарап — старший политический аналитик исследовательского центра РЭНД.
