За последние 10 лет США потратили на государственное строительство несколько триллионов долларов. Помимо хорошо известных примеров Ирака и Афганистана, Вашингтон продолжал тратить огромные средства в других регионах, которые не часто попадали на первые полосы газет. Нефункционирующее боснийское государство поддерживается евро-атлантическими державами, в то время как в Сомали западные деньги оплачивают стоимость неэффективного переходного правительств и войск, защищающих его в Могадишо.
Несколько недель назад во время сессии Asan Plenum «Лидерство и наследие арабской весны» в Сеуле, профессор политологии Майкл Хадсон (Michael Hudson) выступил с идеей переосмысления самого концепта государственного строительства.
Возможно, настал момент признать, что внешние силы не могут «выстроить» государство или нацию, и уж точно не могут этого достичь за несколько недель или месяцев.
Критика Хадсона - человека, нередко использовавшего термин «государственное строительство», вполне обоснована. Когда мы ведем речь о государственном строительстве, то попадаем в созидательный образ мышления. Так или иначе, успешное строительство здания производится при выполнении определенных шагов (строительство фундамента, наземной части здания, установка канализации и электричества, завершение строительства крыши, полов и так далее), и как только один пункт списка выполнен, можно приступать к выполнению следующего.
Важно и то, что можно составить расписание по срокам завершения проекта и даже ускорить его выполнение в соответствии с календарными требованиями.
Мы были свидетелями того, как подобная заготовка превращалась в способ ведения политики. Список дел и соответствующий календарь можно разглядеть в иракской миссии, которая особое внимание уделяла укреплению основ (новая конституция) и разработке и выполнению несущей основы здания (обучение правоохранительных органов, проведение выборов и прочее). По мере того, как каждый этап (теоретически) выполнялся, Ирак все больше приближался к овладению функционирующими институтами, которые позволили бы принять управление страной от американцев. Мы наблюдали похожий подход и в Афганистане - создание временных рамок для передачи управления в полном соответствии со списком дел, который олицетворял «прогресс». Именно это является основой таких стратегий, как «shape-hold-build-transfer» (применяемой в Афганистане).
Недавнее высказывание президента Барака Обамы (Barack Obama) по Афганистану - вполне в русле подобного мышления. Основываясь на системе государственного строительства, спичрайтеры президента отнеслись к процессу строительства наций как к линейному процессу. Обама отметил, что американцы и другие союзные партнеры «возьмут на себя роль поддержки, по мере того, как афганцы будут прогрессировать. Мы строим крепкое партнерство. Это позволит установить основу для нашего сотрудничества на ближайшие десять лет, включая совместные обязательства по борьбе с терроризмом и укреплению демократических институтов». В некоторой степени это заявление вторит утверждениям Джорджа Буша-младшего (George W. Bush) о том, что, как только иракцы смогут себя защищать, американцы сразу покинут страну.
Существует масса сомнений по поводу данной стратегии, начиная с веры в то, что афганцы готовы к тому, чтобы разделить взгляды США на борьбу с терроризмом и строительство демократии западного типа. Именно в этом - проблема: размышления о государственном строительстве в качестве архитектурного упражнения рождают ложные ожидания успеха.
Так или иначе, здание появляется, если на проект было брошено достаточное финансирование и необходимые ресурсы. Схожим образом, любые признаки неудачи в государственном строительстве обычно объясняются недостаточным финансированием или отсутствием персонала. Обычно это является толчком к разного рода «протестам» - отправка большего количества людей и/или ресурсов на то, чтобы вернуть выполнение проекта в рамки графика.
Изменение парадигмы
Но что случится, если мы изменим терминологию и больше не будем говорить о «государственном строительстве», а начнем говорить о «государственном культивировании»? Возделывание предполагает другой менталитет. Выращивая что-то, можно делать все правильно, но засеянное все равно погибнет; здесь нет ожидания, что выполнение обязательного списка дел гарантирует успех. Несмотря на лучшие намерения сеятеля, плохая погода или бедная почва могут привести к катастрофической неудаче.
Государственное строительство является революционным утверждением, которое одновременно может предполагать и уничтожение прошлого, и установление новых институтов по приказу. А государственное культивирование, напротив, основано, по наблюдению Эдмунда Берка (Edmund Burke), на том, что эволюционные и сбалансированные изменения возможны только при работе в существующих рамках, созданных традициями и опытом.
Государственное культивирование должно начинаться с оценки подручного сырья. Многие неудавшиеся процессы государственного строительства последних 20 лет - Сомали, Босния, Ирак и Афганистан - сложились таким образом в связи с поспешным и необдуманным импортом институтов, которые не могли закрепиться в обществе.
Например, западные либерально-демократические нормы зависят от таких вещей, как концепт лояльной оппозиции, мирной передачи власти (те, кто передают власть, свободны от преследования или домогательств), и существования нейтрального состояния, которое не ограничивается рамками всех этих местных, лингвистических, племенных, этнических и религиозных принадлежностей.
Оглядываясь назад, местный фермер мог бы выступить за восстановление монархии в Афганистане, как первый шаг в процессе воссоздания центральной власти, способной предоставить некоторую степень национального единства и идентичности, а не стал бы проводить выборы, стараясь создать оплот суверенитета. Так или иначе, для обладания демократией, необходимо обладать «демосом», то есть народом. И в Ираке, и в Боснии, и в Афганистане - избиратели отдали свои голоса не за национальных политиков, а за этнических представителей. А вот автократичные монархии в Иордании, Марокко и Катаре смогли создать атмосферу национального единства и поэтапно провести сбалансированные политические реформы. Схожим образом, квазимонархические лидеры, например, в Тайване и Сингапуре, способствовали созданию почвы для позитивных изменений.
Хадсон отметил, что странам, действительно, тяжело включаться в процесс государственного строительства. Однако, им могут предоставить помощь в расширении и стимулировании институтов, которые должны органично вписаться в общество, чтобы добиться успеха.
Если рассматривать этот процесс как рост, а не как строительство, то меняются и временные рамки ожиданий. В сельском хозяйстве может потребоваться несколько лет для того, чтобы собрать первый урожай. Это, конечно же, идет вразрез с известным правилом «трех лет», которое было озвучено Стивом Мецом (Steven Metz) несколько лет назад в The National Interest - американцы не желают поддерживать кампании по государственному строительству и противоповстанческие действия, которые рискуют затянуться дольше, чем на 36 месяцев. Но государственное культивирование может побудить к новому, более честному диалогу с американским народом и получить поддержку на более длительные сроки, а затем показать, что государственное культивирование действительно совпадает с интересами страны, как это было доказано примером Восточной Азии.
В прошлом, нации успешно взращивались - в Южной Корее и Тайване - там, где прежде не существовало современных государств; как только появлялись институты, были проведены удачные переходы к демократии. В других государствах, несмотря на лучшие намерения, подобные усилия провалились. Но эти процессы заняли несколько десятилетий, это были проекты нескольких администраций, которые передавались от одной президентской команды другой, и которые поддерживались американскими гарантиями безопасности, дающими необходимую защиту для роста «зеленых ростков».
Динамика «вход-выход», которая применяется в настоящий момент состоит в том, что сначала объявляются крайне амбициозные цели, а по мере продвижения миссии, усилия концентрируются на том, чтобы найти способ достойно выйти из сложившейся ситуации.
Парадигма государственного строительства создает впечатление, что достичь успеха за ограниченный период времени и определенные деньги «легко», поэтому отказаться от подобной миссии - почти невозможно. А потом все упирается в жесткую реальность. Переход к дискуссии о государственном культивировании может способствовать тому, чтобы проблемы и уроки недавнего прошлого не были легко забыты, когда в следующий раз прозвучит призыв исправлять неисправные общества по всему миру.
