Российско-американские отношения лежат в руинах. Окинем взглядом те решения, которые принимались после холодной войны, и попробуем понять, что пошло не так, и были ли у США другие варианты.
Не проявил ли Запад небрежность, не наделал ли ошибок, строя отношения с Россией после холодной войны? Можно ли было сделать эту работу лучше? Эти дебаты, длящиеся уже четверть века, будут продолжаться еще не одно десятилетие. Стороны в этом споре не особо меняются, как и их аргументы. Те, кто выступал против расширения НАТО в 1990-х годах, считают войну на Украине доказательством своей правоты. Это было безумием, говорят они, оспаривать основные интересы безопасности России. А сторонники расширения не менее яростно оправдывают эти действия. По их мнению, агрессия Путина показывает, что включение в состав альянса новых членов было мудрым и уместным шагом. Если бы в НАТО вошла Украина, говорят они, нынешнего кризиса можно было бы избежать.
У них разные политические рецепты, но стороны сходятся в одном: во взглядах на Россию. Великие державы не сильно меняются, заявляют они нам. От привычки господствовать нелегко отказаться. Поэтому в будущем нам следует ждать новых бед и проблем, в связи с чем надо заранее тщательно продумать, как их избежать.
Многовековые конфликты подтверждают правоту этих заявлений (поэтому реалисты и называют себя реалистами.) Но нельзя понять те решения, которые западные страны принимали после окончания холодной войны, забыв о том, что исторические события преподали им совсем другой и совершенно поразительный урок. Изменения, тем более изменения всемирно-исторического характера, не наступают внезапно и без предупреждения. В начале 1990-х великие светила, говорившие, что положить решительный конец противостоянию между Востоком и Западом невозможно, и продолжавшие настаивать на своем вопреки тому, что это уже происходило, выглядели очень глупо. Теперь перед творцами политики уже не стояла задача сохранить тот курс, которым они шли десятилетие за десятилетием. Теперь задача заключалась в том, как справиться с фундаментальными и невероятными изменениями в мировой политике. С 1914 года ученые и практики были сосредоточены на обеспечении стабильности. И вдруг перед ними встала задача перемен.
Реакция Вашингтона продемонстрировала все стандартные преимущества и недостатки американской внешней политики. Были великие устремления и нехватка ресурсов; были колебания, сменяемые радостным энтузиазмом; было умелое образование коалиций и готовность игнорировать тех, кого трудно убедить. Были впечатляющие результаты на фоне провалов других государств и не менее впечатляющая склонность заходить слишком далеко. Все эти характерные черты американской политики, особенно последние, заслуживают внимательного переосмысления.
Для меня в такой ретроспективе таится глубоко личное измерение. В начале 1990-х я, как и многие другие, думал, что радикальные перемены в отношениях с Россией — важное достижение, которое стало возможным благодаря окончанию холодной войны. Казалось совершенно очевидным, что высшим приоритетом американской политики должна стать поддержка постепенных демократических преобразований в России. Не все с этим соглашались. Когда меня выдвинули в качестве кандидата на должность советника госсекретаря Мадлен Олбрайт (Madeleine Albright) по отношениям с бывшими советскими государствами, многие организации призывали сенатский комитет по международным отношениям проголосовать против. Эти организации были правы, говоря о том, что я считал непродуманными идеи о расширении НАТО, которые появились в конце президентского срока Буша-старшего и в начале работы администрации Клинтона. К моменту моего прихода в правительство была разработана более содержательная и оптимальная стратегия, в которой большое значение придавалось российско-американскому сотрудничеству. Сегодня я считаю, что расширение было крупным достижением американской политики. Тем не менее этот процесс был омрачен рядом ошибок, а издержек оказалось больше, чем ожидалось.
Наши представления о действиях Америки после окончания холодной войны — не какая-то попытка раздуть тлеющие угольки истории. Наши выводы и заключения могут повлиять на будущие решения. Критики надеются, что переосмысление прошлой политики, особенно в вопросе расширения НАТО, поможет нам избежать повторения одних и тех же ошибок. Сторонники расширения точно так же полны решимости держаться прежнего, успешного стратегического курса. Говоря о важности прошлого, оба лагеря правы. Редко случается так, чтобы сегодняшние и завтрашние решения столь сильно зависели от нашего мнения по поводу тех решений, которые принимались 10-20 лет назад. Споря об этих решениях, мы можем многое для себя вынести.
Что говорят цифры
Серьезная дискуссия о последствиях холодной войны должна начаться с отказа от неполной (и даже воображаемой) версии истории, которую нам предлагают критики и сторонники продвижения Альянса на восток. Критики порой называют расширение НАТО политикой бездумного военного окружения России. Сторонники говорят, что они просто хотели создать сообщество государств, тесно связанных между собой общими демократическими ценностями. Но в этих взглядах отсутствует понимание того, что произошло в Европе за последние 25 лет.
Возьмем утверждения Москвы и тех, кто вторит ее доводам. Для них продвижение НАТО на восток — первородный грех западной политики. Расширение было вторжением и посягательством. Говоря словами Путина, этот военный альянс стал чувствовать себя как дома в глубоком тылу России. Поскольку НАТО предоставила официальные гарантии безопасности многим своим новым членам, ранее входившим в советский блок (в том числе трем бывшим советским республикам), Путин вправе спросить, что это означает. Западная политика как минимум дала ему на то реальные основания. Он и другие российские представители постоянно спрашивают: как бы чувствовала себя Америка, если бы Россия начала создавать базы в Мексике?
Но, конечно же, в этой картине отсутствует один основополагающий аспект: историческая по своим масштабам и продолжающаяся сегодня демилитаризация европейского континента, которая началась после окончания холодной войны. Вспомним, что политологи называют этот регион «зоной мира». Путин может говорить о «гонке вооружений» в Европе, однако после 1990 года Соединенные Штаты и их союзники размеренно, неуклонно и с большим размахом уменьшают свои возможности по ведению на континенте военных действий. На протяжении десятилетий по всей Западной Европе в 800 с лишним гарнизонах находились сотни тысяч американских военнослужащих. Сегодня их там 28 000 (в основном в семи постоянных гарнизонах, ни один из которых не находится на территории новых членов НАТО). Объединенное командование ВС США в Европе сегодня имеет в своем составе на 75 процентов меньше самолетов, чем в 1990 году, причем многие из них используются для переброски припасов американским войскам, воюющим на Ближнем Востоке, а также для дозаправки других транспортных самолетов. Что касается танков, то последние танковые части США были выведены из Европы в 2013 году.
Особенно показательными являются изменения в положении ВМС США в Европе. Путин не раз заявлял, что захватив Крым, он не дал Соединенным Штатам взять под свой контроль находящуюся там с давних пор российскую военно-морскую базу. Он утверждал, что Вашингтон мог перебросить свои флоты вперед и тем самым изменить баланс сил в районе Черного моря. Но по этому поводу следует задать вопрос: перебросить вперед откуда и в каких таких американских целях? Сегодня США даже в Средиземном море не держат авианосную группу, хотя делали это на протяжении полувека. Что заставляет российских военных стратегов думать о том, будто у США есть какие-то интересы в Черном море?
Те же самые закономерности радикальных сокращений относятся и к стратегическим ядерным силам. В соответствии с тремя договорами о сокращении вооружений, подписанными после холодной войны в 1993, 2002 и 2009 годах, американский ядерный арсенал (как развернутые системы вооружений, так и хранящиеся на складах) был сокращен на три четверти. Британия с Францией тоже резко сократили свои ядерные силы. Что касается Германии, то у нее вообще нет ядерного оружия, а по соглашению от 1990 года численность ее армии ограничена числом в 370 000 человек. Более того, Германия самостоятельно сократила это число более чем наполовину. В прошлом году на учениях НАТО немецкие подразделения вместо тяжелых пулеметов использовали метлы.
Что касается национальной безопасности, то реально рассказать нам о происходящем могут факты, такие как бомбы, бюджеты, базы — и метлы. А они не оставляют сомнений в том, что уже несколько десятилетий — к худу ли, к добру ли — в Европе и России американская военная машина почти ничего и не делала.
О чем мы думали?
Если Путин и его представители рисуют в своем воображении более милитаризованную Европу, чем та, которую мы видим последние 25 лет, то наиболее активные сторонники американской политики делают прямо противоположное. На их взгляд, величайший проект Запада после холодной войны был направлен просто на создание как можно более крупного блока европейских государств, преданных таким принципам, как демократия и верховенство права. Для них это устремленное в будущее миротворческое предприятие, которое никому не угрожает. Если российские руководители ощущают какую-то угрозу, то это, конечно же, больше говорит о их собственных целях, страхах и мотивах, нежели о натовских.
Возможно, самая важная и основополагающая цель расширения НАТО заключается в закреплении победы западных идей. Но это только половина истории. США всегда было трудно отделить победу своих идей от распространения своего влияния и власти. Если Европу после холодной войны можно назвать неким лабораторным экспериментом по укреплению мира за счет привития демократических ценностей, то американские творцы политики поверили, что результаты этого эксперимента зависят в основном от них. Они не считали возникновение и упрочение либерального порядка чем-то само собой разумеющимся. Даже самые лучшие идеи не закрепляются автоматически.
Сегодня легко насмехаться над 1990-ми годами, называя их «отдыхом» от геополитики. Но в то время были иные ощущения. Напротив, многие угрозы европейской стабильности казались вполне реальными. Одна из опасностей таилась в том, что Германия могла снова начать проводить напористую политику на международной арене. Другая заключалась в возникновении жестокого этнического конфликта на Балканах и в других местах Восточной Европы. Существовало опасение, что если рухнет российская экономика, к власти в Москве придет какой-нибудь ультранационалистический завоеватель. Этот список можно продолжать.
Ответ Вашингтона на все эти проблемы был по сути одним и тем же — активное вмешательство во все и вся. Только американская власть, а если понадобится, то и американская военная мощь могли стабилизировать ситуацию в регионе, где возникала опасность беспорядка. Убежденность в этом лежала в основе американских решений практически всегда — и в последние годы холодной войны, и после ее окончания. Джордж Буш-старший настаивал на сохранении объединенной Германии в составе НАТО, потому что в этом случае США получали больше возможностей сдерживать немецкие амбиции. Билл Клинтон начал массированные бомбардировки сербских сил в Боснии, а затем и самой Сербии, чтобы сдержать массовые убийства, но он и его советники долгое время терзались и мучились по поводу смертей в регионе, прежде чем что-то предпринять. В итоге действовать их заставила решимость доказать, что НАТО является реальной и необходимой силой в посткоммунистической Европе. Знаменитая насмешка Жака Ширака, заявившего, что «место лидера свободного мира вакантно», сыграла роль не меньшую, чем события в Сребренице.
Даже то, что стали называть «совместным снижением опасности», исходило из посылки о том, что активность Америки — ключ к решению международных проблем. Сразу после распада Советского Союза сенаторы Сэм Нанн (Sam Nunn) и Дик Лугар (Dick Lugar) предложили выделить миллиарды долларов на укрепление безопасности российского военно-промышленного комплекса. Американские политики считали, что обнищавшие, дезорганизованные и лишившиеся ориентиров россияне не смогут предотвратить растаскивание ядерного оружия, если Соединенные Штаты не предоставят необходимые средства и не направят россиян в нужную сторону.
Все эти инициативы были продиктованы щедростью и идеализмом. Американские политические руководители стремились к созданию надежного мирового порядка. Но они также стремились сохранить и укрепить позиции Америки в расстановке сил, возникшей после холодной войны. Эти цели казались неразделимыми. Вашингтон не видел иного способа создать такой надежный мировой порядок. Расширение НАТО было неотъемлемой частью этого подхода. Такой подход черпал вдохновение — и должен был вдохновлять — «общие ценности». Он также имел целью продвижение американского влияния. В такой инкарнации американского «высшего реализма» делать добро и преуспевать означало одно и то же.
Почему бы не распустить НАТО и не начать все заново?
То, что Соединенные Штаты пытались сделать в Европе после холодной войны, не было бездумным триумфаторством. Это была стратегия. Сформулировали ее не сразу, да и изложили не особенно хорошо — но расшифровать ее легко и просто, особенно в ретроспективе. Американские политики стремились создать политический порядок, который был бы устойчив к новым потрясениям и конфликтам, как между государствами, так и внутри них. В то же время американская политика и сама должна была избегать создания таких потрясений и конфликтов, а также новых линий раскола, способствующих их возникновению.
Это был амбициозный и сложный подход. Для достижения успеха требовались внимательность, осторожность в действиях и большая доля удачи. Критики могут сказать, что это была противоречивая, опасная и наверняка обреченная на провал стратегия. Но прежде чем говорить о том, что Вашингтон сделал неправильный выбор, нам следует вспомнить, какие еще были варианты. В других стратегиях были риски, свои издержки, они должны были по-своему осложнить ситуацию. Нетрудно понять, почему от них отказались.
Одно из предложений, сделанное в то время и периодически звучащее с тех пор, состояло в том, чтобы подходить к европейской безопасности совсем по-другому. Предлагалось создать новую «архитектуру», в которой не будет некорректных и вызывающих возмущение различий между победителями и проигравшими в холодной войне. В рамках такой архитектуры должны были исчезнуть оба блока — НАТО на западе и Варшавский договор на востоке — а им на смену прийти некая Организация объединенных наций Европы. Такую роль могла сыграть более прочная и активная версия Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ: созданная в середине 1990-х организация была более прочной и активной версией Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, которое появилось на основе Заключительного акта, подписанного в 1975 году в Хельсинки). Отбрасывая в сторону детали, неспособность создать новый рабочий механизм для решения проблем европейской безопасности некоторые считают проявлением огромной слабости со стороны дипломатов.
На мой взгляд, из всех идей по совершенствованию мирового порядка после холодной войны эта является наименее убедительной. Западные лидеры проявили бы исключительно легкомысленное отношение к своим обязанностям, если бы отказались от НАТО, пусть даже им казалось, что Европе в ближайшем будущем не грозят никакие серьезные проблемы безопасности. Как мы уже заметили, американские политические руководители видели будущее иным. Они считали, что в нем их ожидает множество проблем, и полагали, что НАТО это лучшее средство для их урегулирования.
Решение сохранить НАТО в качестве главного инструмента американской стратегии в Европе трудно переоценить. Если политологи и практики из реального мира в чем-то соглашаются, так это в том, что создавать институты для решения крупных проблем безопасности крайне сложно. Хотя члены НАТО в начале 1990-х сомневались по поводу будущего альянса, события почти ежедневно подтверждали правильность взятого курса. ООН, не говоря уже о новом и многообещающем Европейском Союзе, оказалась не в силах устранить хаос, возникший после распада Югославии. На фоне войны и геноцида любые предложения отказаться от альянса, сорок лет подтверждавшего свою действенность, и вместо него сделать ставку на совершенно новую «Организацию Объединенных Наций Европы», казались абсолютно безосновательными.
Не желая распускать НАТО, американские руководители надеялись, что ОБСЕ станет жизнеспособным и даже жизненно важным институтом. Эта организация создавала возможность для продуктивного диалога в рамках новой площадки, где Россия и США были в одинаковом положении. На фоне таких надежд результат этого эксперимента больно даже вспоминать, потому что ОБСЕ стала более сильным разочарованием, чем предполагалось в самых темных прогнозах. К концу 1990-х годов российские дипломаты фактически бойкотировали ее. А потом долгие годы казалось, что они намереваются и вовсе закрыть ее. Такому охлаждению способствовали многие факторы. Важную роль играли разногласия по Чечне. Были споры по поводу наблюдения за выборами. Но один вывод кажется непреложным: ОБСЕ стала не тем форумом, который был нужен Москве. Оказавшись в меньшинстве, особенно в вопросах демократической практики, российские политические руководители были склонны вообще отказаться от этой затеи. Они не спрашивали себя о том, как можно заставить эту организацию работать.
Почему Россия не вступила в НАТО
Хотя в создании совершенно нового механизма были свои изъяны, существовала и совершенно очевидная альтернатива: дать России шанс для вступления в НАТО. У этой идеи были влиятельные сторонники как в России, так и в США. Госсекретарь Буша Джеймс Бейкер раз за разом выдвигал это предложение, даже после ухода с поста. За несколько дней до окончательного краха СССР Борис Ельцин сказал Бейкеру: «Для российской безопасности было бы очень важно вступить в союз с единственным военным альянсом в Европе». Первый премьер-министр Ельцина и интеллектуальный лидер российских демократических реформаторов Егор Гайдар неоднократно говорил о том, что Россия заслуживает места в НАТО. Да и сам Путин в начале своего правления публично упомянул такую возможность — и пока не отказался от своих слов.
Политика членства в НАТО по принципу «открытых дверей» означала, что строго говоря, Россия имеет такое же право на вступление в Североатлантический альянс, как и любое другое европейское государство. Так почему же эта идея не осуществилась? Конечно, у каждой из сторон были определенные сомнения и колебания, и они не хотели проявлять чрезмерный энтузиазм по поводу вступления, пока не было ясно, насколько серьезно противоположная сторона относится к этой идее. Многим западным странам также казалось, что Россия просто слишком велика, и в НАТО не поместится (вот лишь одна проблема: готов ли альянс защищать Россию от Китая?)
Несомненно, это были серьезные препятствия, но вряд ли их можно назвать решающими. Дипломаты знают, как действовать в щекотливой ситуации, когда каждая из сторон ждет, кто сделает первый шаг, и как в условиях такого флирта никого не обидеть. А что касается размеров России, то это было одновременно помехой для членства и основанием для ее принятия. Большое государство, которое не пускают в альянс, знает, как создать ему проблемы. Почему бы не снизить риск, включив его в свой состав?
Причины, по которым российское членство в НАТО так и не стало реальностью, носят более глубокий характер — и о них не всегда легко и просто говорить. Отношение к членству России зависело от того, как она станет членом, как ее вступление истолкуют обе стороны. Право членства является для России естественным по геополитическим соображениям — или его надо еще заслужить? По какой причине следует принять Россию: потому что это мощная страна, или потому что она честно приняла цели НАТО и согласилась с ними? То, как Россию принимали в другие международные институты, служило не лучшим примером. Ее пригласили к участию в «Большой семерке» и в саммитах Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) без особых раздумий о том, как это повлияет на стратегическую ориентацию России. Эти объединения могли себе позволить бездумно принять Москву: они существовали лишь для того, чтобы проводить ежегодные встречи. В случае, если Россия не вносит серьезный вклад, или даже если она ведет активную подрывную деятельность, в рамках этого формата ущерб от этого весьма ограниченный.
Столь же небрежно относиться к членству в НАТО было невозможно. Став членом этой организации, Россия могла отказаться от своей традиционной враждебности по отношению к Альянсу. В то же время, об этом можно было только гадать. А вдруг эксперимент не сработает? Такой прыжок в неизвестность не одобрили бы даже вечно недовольные члены НАТО, например греки. В 1990-е годы многие на Западе возлагали на Россию большие надежды. Но, несмотря на надежды, было неразумно превращать этот важный, хорошо функционирующий институт в нечто такое, что могло стать неработоспособным.
Конечно, существовал хорошо зарекомендовавший себя способ проверить виды России на будущее в международном плане, убедиться в направлении ее стратегии, укрепить ее демократические институты и дать ей стимулы для продолжения реформ. Это тот самый путь к членству, который альянс предлагал всем странам бывшего советского блока. Такие процедуры давали НАТО и ее новому члену шанс избежать недопонимания, разработать график для выполнения всех требований, предшествующих вступлению, а также проконтролировать прогресс в тех областях, где его не хватало.
Но для России вступить на этот путь с многочисленными условиями было столь же немыслимо, как и для НАТО принять ее безоговорочно. Российским руководителям пришлось бы терпеть несносные распоряжения и поучения Запада, высокомерные и раздражающие западные нотации и оскорбительные проверки с целью выяснить, выполняет ли Россия свой план действий по подготовке к членству в НАТО. Альянс хотел вступать на этот путь ничуть не больше, чем русские.
Дмитрий Тренин, являющийся, пожалуй, самым проницательным внешнеполитическим аналитиком в своей стране (и человеком с сильными либеральными симпатиями), уже давно подытожил проблему с попытками включения России в важные западные институты. Москва, написал он, была готова подумать о присоединении к Западу лишь в том случае, если ей дадут нечто вроде сопредседательства в этом клубе — или как минимум членство в его политбюро. Российские руководители не желали следовать указаниям, исходящим из Вашингтона и Брюсселя, и соглашаться на те же условия, на которые пошли бывшие советские сателлиты.
Самая важная проблема в отношениях России и Запада после холодной войны состояла не в расширении НАТО и уж тем более не в предполагаемом американском обещании не расширять альянс (сегодня довольно часто говорят о таких «обещаниях». Но в 1990-е годы я ни разу не слышал, чтобы какой-нибудь российский руководитель упоминал об этом). Настоящая трудность заключалась в том, что ни одна из сторон не считала возможным считать другую сторону другом.
Вот почему, когда мои российские либеральные друзья и знакомые высказывали мысль о вступлении в НАТО — а в 1990-е годы они говорили об этом постоянно — делали они это в духе обреченности и неверия. Пожалуй, они могли представить себе Россию в качестве члена западного «политбюро». Но ни они, ни я не могли даже представить себе, какой подход может помочь воплотить этот план. Кто-то даже говорил, что все эти разговоры о «подходах» показывают, насколько плохо мы, американцы, понимаем эту проблему. России, говорили они, просто надо знать, что ее давние противники не исключают возможность постепенного примирения. Затем она сможет (наверное, спустя несколько десятилетий) провести общенациональную дискуссию о том, соглашаться ли на следующий шаг.
Это была привлекательная идея. У Москвы был бы наш номер телефона, и она могла бы решать, звонить ли по нему, и когда. Но ни мне, ни моим друзьям не было понятно, что скажет та или другая сторона, если русские решат когда-нибудь позвонить.
Успокаивая Москву
Американское руководство надеялось, что все европейские государства, включая Россию, поймут реальные и постоянно усиливающиеся преимущества того порядка, который формировался после холодной войны. Между тем они знали, что Россия стоит перед лицом чрезвычайно трудной проблемы корректировки и адаптации, и что своей стратегией они ставят российских руководителей в сложное положение. Внутриполитические соображения зачастую обязывали их осуждать Соединенные Штаты. Чувство изолированности и представление о том, что Россию берут в кольцо, легко могли выйти из-под контроля и ослабить российскую демократию. Вашингтон понимал эти риски. Высокопоставленные руководители постоянно беспокоились по этому поводу. Надо было каким-то способом решить данную проблему и взять риски под контроль (но не путем создания нереальных и непрактичных новых институтов и механизмов).
В этих целях каждая американская администрация после холодной войны ставила перед собой одну и ту же задачу — сформировать настолько позитивные российско-американские отношения, чтобы периодически возникающие раздражители не смогли их разрушить. Сегодня часто вспоминают о том, что американцы в своей политике проявляли по отношению к России слишком мало «уважения». Кое-кто говорит, что мы обращались с ней как с «побежденной державой». Но в то время чаще звучали жалобы на то, что Вашингтон проявляет прямо-таки маниакальное внимание к уязвленному самолюбию России.
Но итогом холодной войны не была ничья. Во многих отношениях Россия действительно была побежденной державой. Тем не менее американские президенты один за другим считали, что осторожная и внимательная дипломатия поможет снять психологическое бремя поражения. Каждый из них внес свой личный вклад в улучшение отношений с российскими партнерами — Буш-старший с Горбачевым, Клинтон с Ельциным, Буш-младший с Путиным, а Обама с Медведевым. Каждый чувствовал, что его усилия приносят дивиденды, и что это предоставляет сторонам важное средство для решения сложных политических проблем.
Намного важнее личной доброжелательности было постепенное усиление роли России в западных и международных институтах. Еще до своего распада Советский Союз получил приглашение к участию в саммитах «семерки». После этого была официально создана «Группа восьми», и Россия вступила в АТЭС. Свою роль сыграл и экономический подкуп. В 1990-е годы Вашингтон поддержал идею международного кредитования России на сумму более 30 миллиардов долларов. В 2002 году администрация Буша приняла решение признать Россию рыночной экономикой, что имело немалое значение для разрешения коммерческих споров. А потом администрация Обамы весьма успешно содействовала принятию России (после ее многолетних усилий) во Всемирную торговую организацию.
Но в определенном смысле все эти действия были вторичны. Вашингтон при налаживании сотрудничества между Россией и Америкой всегда во главу угла ставил вопросы безопасности. После окончания холодной войны каждый американский президент, за исключением Билла Клинтона, подписывал с Москвой новое соглашение о сокращении стратегических вооружений (Джордж Буш, который был невысокого мнения о таких документах, не хотел ничего подписывать, но Путин сказал, что официальный договор нужен ему из внутриполитических соображений, и президент пошел на попятный). До начала миротворческой операции в Боснии в 1995 году американские дипломаты договаривались с Россией о выделении контингентов — и почти всегда получали согласие. Эта закономерность повторилась и в Косове в 1999 году, когда Россия сыграла важную роль на переговорах о прекращении конфликта.
Вашингтон изыскивал и другие способы, дабы показать, что Москве принадлежит весомое право голоса при решении важных вопросов безопасности. В 1997 году НАТО создала специальный форум для регулярных дискуссий с Россией на тему европейской безопасности, а в 2002 году расширила роль России в этом объединении. Отводить ему протокольную роль не предполагалось: первой темой в его повестке стало соглашение, ограничивавшее военное присутствие НАТО на территории государств, ранее входивших в советский блок. Стали регулярно и весьма интенсивно проводиться обмены делегациями на высоком уровне. В последний год работы администрации Клинтона высокопоставленные российские и американские руководители пытались разработать согласованный механизм по очень сложному вопросу противоракетной обороны. Администрация Буша-младшего занялась решением этого вопроса в ходе регулярных встреч между российскими и американскими министрами иностранных дел и обороны.
Ценили ли российские руководители все эти разговоры, или это была просто ширма для неравноправных отношений? Ответить на этот вопрос наверняка было нелегко и тогда, непросто и сегодня. Москва явно считала американскую политику вызывающей, путаной, раздражающей — но в то же время благотворной. Горбачев и Ельцин, делавшие наибольшую ставку на хорошие отношения с Вашингтоном, громко и открыто жаловались, когда им казалось, что США игнорируют российские интересы. Путин, являясь тем российскими лидером, который наиболее болезненно воспринимает кажущееся пренебрежение Запада, в целом позитивно смотрел на мир. Часто потчуя иностранцев гневными тирадами об администрации Буша, он на каждом саммите старался подтвердить, что высоко ценит сохраняющееся партнерство. В этом плане его последняя встреча с Джорджем Бушем весной 2008 года была совершенно типичной. Президенты не согласились в вопросе расширения НАТО и ПРО. Тем не менее они выступили с длинной декларацией, в которой превозносились достижения российско-американского сотрудничества. Путин выразил особое удовлетворением тем, что он услышал о тех рамках, которые намеревались соблюдать США, создавая свою систему противоракетной обороны.
Все российские руководители — Горбачев, Ельцин, Путин и Медведев — находили очень похожий баланс между сотрудничеством и несогласием с американской политикой. И делали они это по аналогичным причинам. Они ценили конкретные выгоды рабочих взаимоотношений и не видели смысла в резкой конфронтации по тем инициативам, которые хоть и были неприятны, но не представляли прямой угрозы российской безопасности. Опыт научил их выдержке при возникновении многих разногласий. Возмущение по поводу выхода США из договора по ПРО в 2002 году не помешало России заключить с США соглашение СНВ-3 в 2009 году. Стремление администрации Буша включить в 2008 году Украину и Грузию в план подготовки к членству в НАТО не стало препятствием для администрации Обамы, которая после 2009 года положила эту идею на полку. Гневные разглагольствования об издержках от членства в ВТО не остановили Москву, все же вступившую в эту организацию.
До недавнего времени ни один российский лидер, и даже сам Путин, не проявлял желания и готовности принять окончательное решение, которое отвергло бы сложившийся после холодной войны порядок как таковой. Проявляя то демонстративное неповиновение, то уступчивость, то благосклонность, то недовольство (чаще последнее), Россия стремила занять более значимое место в новом мировом порядке. Американские руководители когда-то думали о лучшем исходе. Но даже при таком раскладе присутствовал некий элемент обоснованности и оправданности прилагаемых усилий. Так как же и когда все пошло под откос?
Что пошло не так
Более 20 лет после окончания холодной войны Соединенные Штаты поддерживали в основном позитивные отношения с Россией. Теперь эти отношения лежат в руинах. Сами по себе эти факты ничего не скажут нам о том, была ли американская стратегия правильной или ошибочной. Президенты и политики всегда знали, что их усилия и действия несут в себе элемент риска, но не являются безрассудными. Они считали, что конструктивные и устойчивые отношения возможны. Они надеялись, что в ходе этой бдительной и неустанной работы (администрация Клинтона называла это игрой с обеих сторон доски) им удастся избежать суровых бурь и трений, и свести к минимуму недовольства и обиды русских.
Когда мы пытаемся найти объяснение провалу этих двадцатилетних усилий, у нас нет оснований считать, что американских политиков и руководителей вообще не в чем винить. И в большом, и в малом они могли стать менее чувствительными к той напряженности, которая присуща всему этому предприятию. Вашингтон так часто обходил острые углы разногласий с Москвой, что эта задача стала казаться ему более простой, чем была на самом деле. Реагируя на типичное для Ельцина хвастовство и громкие слова, администрация Клинтона исходила из того, что громкое и упрямое «нет» на самом деле означает «да» (или, по крайней мере, «давайте поговорим об этом»). Возможно, что в более поздние годы администрация похожим образом недооценивала регулярные демонстрации враждебности Путина.
Было бы естественно предположить, что в американских взглядах стала появляться определенная мера озлобления на российских политических руководителей. Между государствами, как и между людьми, отношения, в которых одна из сторон постоянно берет на себя ответственность за снятие плохого настроения у другой, часто начинают казаться неуравновешенными и дисфункциональными. В 1990-е годы многие американские руководители, выступавшие за предоставление России одного пакета помощи за другим, и не требовавшие при этом соответствующих значимых реформ, решили со временем, что с них хватит. Лучше всех об этом сказал Ларри Саммерс (Larry Summers): «Мы не можем хотеть этого больше, чем они». В последнее время американские дипломаты заметно устали от того, что их постоянно обвиняют то в одном, то в другом заговоре во вред российским интересам.
И наконец, вряд ли могут быть какие-то сомнения в том, что в прошедшем десятилетии Соединенные Штаты придавали России меньше значения, чем в первые годы после холодной войны. Нельзя сказать, что американские политики потеряли к ней интерес. Но они обнаружили, что отдачи от направленных на Россию усилий стало меньше, а неприятностей больше. Да и целеустремленность у них стала пропадать. Внимание Вашингтона привлекли к себе более масштабные проблемы — от Ближнего Востока до Восточной Азии.
Со временем на всех этих уровнях действия Америки по отношению к России могли стать менее эффективными и гибкими, менее сосредоточенными на решение проблем, существующих в их отношениях. Но если мы хотим понять, где провалилась масштабная стратегия по налаживанию взаимного доверия и совмещению российско-американских интересов, то обнаружим, что к динамике двусторонних отношений это не относится. Причина неудач — во внутренней динамике российской политики, а также в личном мировоззрении Владимира Путина. Американские политики всегда тревожились по поводу того, что внутренняя политика сделает их стратегию неработоспособной. Но они и представить себе не могли, как именно это произойдет.
В прошлом году, в ключевые моменты украинского кризиса, действия Путина были нацелены на защиту собственных позиций у себя в стране. Свержение Януковича стало для него колоссальной политической неудачей и личным унижением. Чтобы смягчить удар, надо было обвинить в собственных просчетах Запад. Захват Крыма дал ему шанс превратить катастрофу как минимум во временную победу.
Конечно, есть люди, которые никогда не поверят, что Путин на Украине руководствуется именно этими мотивами. По их мнению, это не российская, а западная политика потерпела провал в силу собственных противоречий. Из этого провала мы должны сделать вывод о том, насколько глупо игнорировать интересы безопасности других великих держав.
Но действия Путина четко указывают на то, что он не нуждается в реальных посягательствах на российские интересы, чтобы обвинять Запад в таких действиях. Все, что ему нужно, это оказаться в трудном положении у себя дома. Таков его обычный образ действий. И он придерживается его даже тогда, когда другие страны не только не причиняют ему неприятности, но и, напротив, стараются уступать ему.
Мы увидим это в лучшем виде, если возьмем в качестве примера ситуацию, далекую от сегодняшних противоречий. После 11 сентября одним из самых важных способов, при помощи которого администрация Буша пыталась умилостивить Москву, стала ее поддержка точки зрения Путина на угрозы из Чечни. Вашингтон согласился с его утверждением о том, что он столкнулся с такой же террористической угрозой, с которой столкнулись США. И тем не менее когда чеченские боевики захватили в 2004 году школу на Северном Кавказе в городе Беслане, и когда в результате неудачной и неумелой операции по освобождению заложников сотни детей погибли, Путин все равно обвинил Соединенные Штаты. Обращаясь к нации, он сказал, что есть в мире силы, ощущающие угрозу от того, что Россия остается великой ядерной державой. «И поэтому они делают вывод о том, что эту угрозу необходимо устранить».
Бесланская трагедия не имеет никакого отношения к тем трениям в российско-американских отношениях, которые привели к нынешнему разрыву. Однако она стала одним из первых образцов того, как Путин реагирует на внутриполитические проблемы. Когда он заявил, что Хиллари Клинтон в конце 2011 года организовала массовые демонстрации против него в центре Москвы, он обвинял администрацию, которая почти три года расхваливала «перезагрузку», называя ее важным внешнеполитическим успехом. Путин отказался относиться к своим оппонентам как к обычной составляющей внутренней политики. Для него они стали инструментом всемирного заговора под руководством США, нацеленного на его свержение. Такое заявление не было импровизированной колкостью или риторическим экспромтом. Спустя три года идея о том, что Соединенные Штаты намереваются осуществить «цветную революцию» в Москве, стала самой частой темой в официальных российских заявлениях.
Горбачев и Ельцин, которые пользовались намного меньшей политической поддержкой, не обвиняли Запад в своих неудачах. А Путин обвиняет. Беслан, Майдан, многое другое — его обвинения в адрес Запада вызваны не действиями других людей, а его собственными провалами. Вот так пошли насмарку 20 лет американских усилий по формированию мирового порядка после холодной войны.
Правильный ли мы сделали выбор?
Отношения между Россией и Западом будут плохими на всю обозримую перспективу. Европе придется отказаться от своей многолетней демилитаризации, по крайней мере, частично. В Восточной Европе придется разместить натовских солдат, а Украине понадобится оружие.
Все это вызывает разочарование, но вряд ли означает, что американская политика потерпела неудачу. Плохие отношения между великими державами это необязательно бедствие, и иногда они неизбежны. Как любят напоминать нам реалисты, мир независимых государств обычно порождает соперничество. Зачастую такое соперничество приобретает острый характер и становится трудноуправляемым. Даже самая лучшая из всех мыслимых политик не спасет нас от будущих вызовов.
Трудность для политического руководителя, отмечал много лет назад Генри Киссинджер, состоит в том, что решения приходится принимать до того, как у него появится достаточно информации для их обоснования. После холодной войны американские президенты и их советники столкнулись именно с такой проблемой. Чтобы построить предусмотренный ими европейский порядок, они были вынуждены пойти на риск ссоры с самым большим государством Европы. Но если бы их высшим приоритетом стало умиротворение России, они могли вообще не построить такой порядок. Соединенные Штаты ясно увидели эту дилемму. Они решили построить то, что могли и пока могли, преодолевая последствия по мере их возникновения.
Было ли это разумно? В целом да. Сейчас мы видим слабость российских демократических институтов, видим ту легкость, с которой российский руководитель может нагнетать националистическую истерию, те колоссальные трудности, которые приходится преодолевать, когда мы помогаем Украине защитить себя в отсутствие созданных заранее связей в сфере безопасности. Возможно, западная политика немного усугубила эти проблемы — но она вряд ли их создала.
Между тем защищать остальную часть Европы стало намного легче. На континенте сегодня меньше горячих точек, меньше нестабильных «серых участков». В 2015 году она стала более спаянной, более уверенной в себе, потому что 20 лет назад европейские институты открылись для новых членов. В этом была определенная доля риска, но если бы было принято решение держать их двери закрытыми, рисков было бы больше. Киссинджер хорошо изложил суть дилеммы. Америке пришлось выбирать. И она сделала правильный выбор.
Автор — старший научный сотрудник Совета по международным отношениям (Council on Foreign Relations), профессор Школы международной и публичной политики Колумбийского университета. Он автор книги Maximalist: America in the World From Truman to Obama (Максимализм. Америка в мире от Трумэна до Обамы).
