Сегодня в Европе идет война. Она продолжается уже больше трех лет. Ее жертвами стали более 10 тысяч человек, а около 1,6 миллиона человека оказались перемещенными лицами внутри своей страны.
НАТО — а также Евросоюз — поставлены в затруднительное положение в связи с войной на Украине по причине тех военных установок, которые определяли ее действия в период после окончания холодной войны. Предполагалось, что эпоха великодержавной политики и сфер влияния закончилась. Кроме того, долговременная масштабная война на истощение с применением ракетных систем залпового огня, механизированных частей и использованием третьих сторон стали неожиданными для государственных деятелей запада, а также для экспертов в области стратегии.
В течение последних 25 лет западные стратегические усилия были сфокусированы на использовании военной силы в гуманитарных интересах, в контртеррористических операциях и операциях против повстанцев в экспедиционном варианте. В то же время Запад избавился от механизированных подразделений, а также от большого количества военных возможностей и персонала, относящихся к ведению масштабных военных действий против оснащенного современным оружием противника.
Кризис продолжительностью в 20 лет
Несомненно, западные государства (читай: страны-члены НАТО) в течение последних 20 лет изменили свои взгляды на вопросы международной безопасности. Российские действия в Крыму и на востоке Украины заставили НАТО и ее членов сместить фокус в сторону обороны Европы. Это произошло после почти 20-летнего, по сути, пренебрежительного и невнимательного отношения к поддержанию — не говоря уже о развитии — «реального» основополагающего военного потенциала в Европе для таких сценариев, в которых противником будет выступать кто-то другой, а не незаконные третьестепенные режимы, совершающие масштабные злоупотребления в гуманитарной области и не имеющие современных военных возможностей.
Военное кризисное регулирование — или операции реагирования на кризисную ситуацию — вместе с операциями по поддержанию стабильности, гуманитарные интервенции, полномасштабные операции по созданию государственности и антиповстанческие операции — все они находились в центре внимания западной военной системы с 1990-х годов до 2014 года, когда НАТО вывела свои силы из Афганистана, а Россия удивила всех тем, что стала, по сути, проводить свою политику с помощью военных методов в соответствии с той логикой, которой она ранее следовала на риторическом уровне.
К моменту захвата Россией Крыма государства-члены НАТО (и, по сути, члены Евросоюза) начали всерьез задумываться над тем, что будут представлять собой «новые» военные структуры Запада после того, как Афганистан (2001 —….), Ирак (2003 —…) и Ливия (2011) убедили почти всех в том, что период многочисленных операций за пределами непосредственного района НАТО подходит к концу.
Более десяти лет назад, в конце 1990-х годов, много усилий было направлено на ликвидацию военных возможностей эпохи холодной войны и готовности к ведению военных действий. Как было сказано в документе НАТО под названием «Инициатива в области оборонных возможностей» (Defence Capabilities Initiative), «многие союзники обладают лишь относительно ограниченными возможностями в области быстрого развертывания значительных сил за пределами национальной территории, а также в том, что касается проведения длительных операций и защиты вооруженного контингента вдали от собственных баз».
Генеральный секретарь НАТО лорд Робертсон, использовавший более грубые выражения, в своей речи в 2003 году отметил: «Короче говоря, мы имеем более 1,4 миллиона регулярных военнослужащих под ружьем в Европе и в Канаде, и к этому следует добавить еще примерно миллион резервистов. Однако значительное большинство солдат в настоящее время бесполезны, когда речь заходит о тех операциях, которые мы в настоящее время выполняем».
В то время как НАТО фокусировала внимание на выживании в эпоху после окончания холодной войны с помощью разработки операций по реагированию на кризисные ситуации, а также после террористической угрозы 2001 года недостаточно внимания уделялось поддержанию возможностей для ведения боевых действий высокой интенсивности. Военные бюджеты европейских государств сокращались, и в результате военная сила уменьшалась, поскольку сокращалось количество военнослужащих, а финансирование не обеспечивалось в должном объеме.
После 1999 года мы среди прочего стали свидетелями появления Пражской договоренности о военных обязательствах (Prague Capabilities Commitment), Умной оборонной инициативы (Smart Defence Initiative) и Инициативы соединенных сил (Connected Forces Initiative). Ни одна из них — а также никакие другие инициативы, планы действий, дорожные карты или финальные коммюнике — не затрагивала вопрос о возможностях ведения крупномасштабных боевых действий высокой интенсивности в рамках всего Альянса, о которых многие в Европе мечтают с 2014 года.
Возвращение «большой войны»
К моменту захвата Россией Крымского полуострова большинство западных государств думали о том, как сформулировать новый оборонный нарратив, который после неудачных операций в Афганистане и в Ираке гарантировал бы западным гражданам то, что вопросы обороны имеют важное значение. Действия России предоставили основание для нового нарратива в области военной активности Запада, однако оборотная сторона дела состоит в том, что на создание новых возможностей придется затратить больше десяти лет. Сложившаяся после Крыма военная напряженность — и даже возможный военный конфликт с Россией — приходится на время ослабленных военных возможностей западных государств (в основном европейских).
Если говорить с точки зрения значения НАТО, то своими действиями на Украине Россия предоставила — и в ужасном виде — «новую» (читай: старую) логику, на основании которой Североатлантический альянс и его члены могли бы пересмотреть свои подходы к вопросам международной безопасности в целом и к вопросам военной безопасности в частности.
Таким образом, тень Афганистана и других мест, отраженная в зеркале заднего вида, традиционный изматывающий военный конфликт на Украине, а также другие внешние и внутренние условия — все это свидетельствовало о том, что страны-члены НАТО должны вновь провести переговоры по поводу роли Альянса в мире, а также воссоздать свои возможности в области «военной обороны и жестких форм ведения военных действий». НАТО вернулась, но не для того, чтобы мстить.
Возьмите, к примеру, коммюнике саммита НАТО в Варшаве. Не приходится сомневаться в том, что в этом коммюнике страны-члены НАТО выражают свою решимость и желание укреплять значение Статьи 5 Вашингтонского договора и следовать по тому пути, который был уже обозначен на саммите в Уэльсе в 2014 году. В нем также подчеркивается необходимость принятия новых мер, направленных на защиту территории НАТО.
Однако все это делается в ситуации, в которой действуют государственные и негосударственные игроки — возрождающаяся Россия и террористические организации на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Именно в этих областях внутренняя динамика Альянса оказывается наиболее зримой. Страны-члены Альянса перестали ставить знак равенства между туманной угрозой глобального терроризма (в региональном контексте) и игроком, использующим возможности государства, и бросающим своим поведением вызов представлениям Запада о международной безопасности — все это подпадает под действие Статьи 5.
Глобальный терроризм в любой момент может стать причиной использования военной силы за пределами территории НАТО, но из этого автоматически не следует, что Статья 5 и коллективная оборона являются наиболее полезными аналитическими подходами при определении рамок для «борьбы» против терроризма. Государства Запада в течение десятилетий накапливали опыт в борьбе с терроризмом в рамках правоохранительной деятельности.
Глобальный терроризм, даже самые жестокие джихадистские террористические организации, не представляют собой экзистенциальную угрозу для Европы или для европейских национальных государств. В Европе на самом деле распространено представление о том, что угроза терроризма сегодня как никогда высока. Однако статистика показывает, что количество жертв террористических атак в Европе сегодня меньше — или по крайней мере не выше, чем в предыдущие десятилетия.
Очевидно, что население Европы должно быть защищено от действий любых террористических организаций и даже отдельных террористов, однако милитаризация террористической угрозы пока не принесла положительных результатов в рамках «глобальной войны против терроризма», проводимой после событий 11 сентября 2001 года. В действительности, существует мнение, что начатая в 2001 году война против террора вызвала увеличение джихадистского насилия в мире. В целом определение современного, основанного на насилии терроризма как вопроса оборонной политики и как угрозы в повестке НАТО должно пройти серьезную проверку. Является ли терроризм на самом деле военной угрозой? Можно ли победить терроризм в военной области?
В то время как Россия (в очередной раз) предоставила НАТО «новый» смысл существования, ее raison d'être, динамика процессов внутри Альянса оказывает иное воздействие. НАТО в составе 29 членов является совершенно другим «образованием», чем НАТО в эпоху холодной войны, когда было от 12 до 16 членов и когда существовала экзистенциальная угроза на ее границах. Даже в той ситуации, когда Россия своими действиями на Украине бросает вызов международному (западном) порядку в области безопасности, сложившемуся после окончания холодной войны, 29 стран НАТО испытывают серьезные проблемы, пытаясь одинаково проанализировать ситуацию в области безопасности или разработать коллективную политику в ответ на этот вызов.
Солидарность имеет иную логику в Альянсе, состоящем из 12 членов, в сравнении с Альянсом, состоящем из почти 30 членов. Это обстоятельство было отмечено в результатах опубликованного весной 2015 года опроса, проведенного компанией Pew Research Center в 11 странах НАТО (девять европейских государств, Соединенные Штаты и Канада).
В исследовании, в частности, было подчеркнуто: «только в Соединенных Штатах и в Канаде более половины опрошенных считают, что их страна должна прибегнуть к военным действиям в том случае, если будет совершено нападение со стороны России на одного из членов НАТО (56% и 53% соответственно). Немцы (58%), вероятнее всего, скажут, что их страна не должна использовать военную силу».
После того как Дональд Трамп был избран президентом Соединенных Штатов, на передний план вышел прагматичный взгляд на международные организации. Это произошло без учета того, что НАТО — и Евросоюз — еще задолго до инаугурации Трампа все больше сами начали использовать подобную прагматичную логику. Страны-члены НАТО стали меньше обращать внимания на общие (или коллективные) угрозы и отдавать предпочтение подходу, который можно выразить фразой «а что это значит для меня?»
Заниматься потоками беженцев, бороться с терроризмом, стремиться к получению статуса великой державы и преследовать другие цели — все это явно вступает в конкуренцию с традиционной политикой сдерживания и коллективной защиты территории Альянса в случае широкомасштабного военного наступления — как с использованием обычных, так и ядерных вооружений.
Статья 5 (действия против наступающего противника) была отставлена в сторону в течение двух десятилетий с момента окончания холодной войны, когда НАТО занималась формулированием своих новых задач и выживанием в мире. Но теперь, когда военная напряженность в отношениях между Россией и Западом просто зашкаливает, оказалось, что у большинства (европейских) государств недостаточно надежных средств для ведения военных действий. У многих нет даже желания разрабатывать и размещать подобные средства — по крайней мере с учетом требуемого уровня амбиций.
Жесткие финансовые ограничения и желание сэкономить средства не идут рука об руку с усилиями, направленными на восстановление утраченных возможностей. Кроме того, создание новых возможностей займет приблизительно десять лет. Независимо от того, что именно страны-члены НАТО решат делать в ближайшие пять лет, это будет оказывать реальное воздействие на европейскую безопасность в середине и в конце 2020-х годов, а также в начале 2030-х годов.
Организационная политика
Центральные западные институты и организации — НАТО и Евросоюз — в течение десятилетий занимались разработкой своей собственной логики, в соответствии с которой одобряется выбранная политика и оценивается ее успешность. Национальные государства способны с меньшим трудом определить свои национальные интересы и оценить успешность политики в зависимости от уровня обеспечения этих интересов. Однако в случае с Евросоюзом и НАТО даже близко не существует разделяемого всеми понимания того, какие общие цели имеет смысл преследовать и какие методы нужно использовать для достижения интересов, во многих случаях не совсем четко сформулированных и часто противоречащих друг другу.
Нередко успех в рамках НАТО и Евросоюза может определяться как способность формулировать такую политику, которая является достаточно согласованной для того, чтобы наблюдатели и заинтересованные лица не назвали ее провальной или попыткой приукрасить действительность. Об успехе можно говорить тогда, когда двадцать с лишним национальных государств могут договориться об общей — хотя и довольно размытой — позиции по тем вопросам, которые многие страны-члены Североатлантического альянса считают важными.
Сама природа НАТО и Евросоюза объясняет появление указанной выше «неоптимальной логики», в соответствии с которой определяется значимость и успешность политики. Как Евросоюз, так и НАТО являются форумами для консультаций и конкуренции по поводу коллективной политики, проводимой 29-ю государствами, имеющими колоссальные различия в политических, экономических, культурных и военных традициях — не говоря уже о значительных различиях в геостратегическом положении. Помимо перечисленных различий — они находятся на другом уровне, — и Евросоюз, и НАТО являются организациями с большим бюрократическим аппаратом и устоявшимися методами работы.
В течение прошлых десятилетий организационная структура обеих организаций расширилась, поскольку появились новые органы и подразделения. Даже после проведения организационной чистки следует признать, что процесс принятия решений внутри НАТО и Евросоюза является негибким во всех значениях этого слова. Скорее, мы без труда можем определить места многочисленных организационных и бюрократических заторов, которые делают каждодневную работу более рутинной и препятствуют проникновению свежих идей.
Процесс принятия решений на основе консенсуса открывает двери для бесконечного выяснения отношений и проведения сложных переговоров. Кроме того, это позволяет использовать подход на основе игры с нулевой суммой к принятию решений внутри альянса (и Евросоюза), поскольку каждая страна пытается продвинуть свои национальные интересы во всех возможных инстанциях.
Проверка в реальных условиях
Вернулось и соперничество великих держав. Россия бросает вызов Западу в Европе, а также в более широком регионе Ближнего Востока. Китай проецирует свою силу в районе Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей. Составные части для «возвращения» коллективной обороны НАТО имеются в наличии. Теперь страны-члены Альянса от слов должны перейти к делу — настало время воссоздать концепцию обороны в условиях ведения большой войны и сократить список «необходимых дел» для НАТО, накопившихся в течение 25 лет с момента окончания эпохи холодной войны.
Юри Райтасало читает лекции по стратегии и политике в области безопасности в Национальном университете обороны Финляндии. В этой статье он высказывает свою собственную точку зрения.
