31 октября, спустя 25 дней после установленного Конгрессом окончательного срока, администрация президента США Дональда Трампа, наконец, выпустила инструкции по поводу применения новых санкций в отношении России. Эти новые меры будут добавлены к уже действующим санкциям в отношении российского бизнеса и отдельных физических лиц, которые были приняты в связи с захватом в 2014 году Крыма. К сожалению, предыдущие ограничения являются лишь в незначительной мере успешными по своему воздействию, и они не вызвали никакого существенного изменения проводимой Москвой политики. Маловероятно, что новые меры ограничительного характера принесут какой-то иной результат. Их главный смысл состоит в том, чтобы связать Трампу руки, лишив его тем самым возможности снять многочисленные введенные против России санкции без одобрения Конгресса. Во многом этот законопроект является лишь отражением более широких проблем, связанных с формулированием какой-либо последовательной политики Соединенных Штатов в отношении России — конфронтация продолжает оставаться направлением, вызывающим наименьшее сопротивление, тогда как политика сфокусирована в одинаковой степени как на внутренних политических потребностях, так и на потребностях внешней политики, а санкции не предлагают никаких стимулов для улучшения существующего статус-кво.
Пределы возможностей санкций
Вмешательство России в американские выборы 2016 года представляют собой лишь очередной повод для принятия нового закона о санкциях. Соединенные Штаты уже давно используют разные формы санкций, направленные против России. Так, например, в 2012 году были введены санкции на основании Закона Магнитского, которые направлены против физических лиц, обвиняемых в нарушении прав человека. Сам по себе Закон Магнитского связан с прекращением действия поправки Джексона-Вэника, то есть с санкционным законом 1974 года, который лишал Россию статуса наибольшего благоприятствования в торговле до того момента, пока советские евреи не получат эмиграционные права. Поправка Джексона-Вэника после окончания холодной войны представляла собой препятствие для вступления России во Всемирную торговую организацию.
И только в 2014 году, после того как России вторглась в Крым, а украинские сепаратисты сбили авиалайнер рейса MH 17 компании Malaysia Airlines, санкции стали определяющей чертой американо-российских отношений. В течение шести месяцев на фоне обострения конфликта на Украине администрация Обамы ввела широкий и амбициозный набор санкций для наказания энергетических компаний, производителей вооружений и банков, тогда как конечная их цель состоит в том, чтобы сократить поток доходов российского государства и остановить его агрессивное поведение.
К сожалению, этот эпизод представляет собой наглядное свидетельство ограниченных возможностей санкций как политического инструмента. Как уже давно показали исследования специалистов, санкции часто оказываются неэффективными, особенно те, которые сфокусированы на вопросах национальной безопасности. Такие исключения как иранские санкции, после введения которых начались переговоры о Совместном всеобъемлющем плане действий (Joint Comprehensive Plan of Action) являются, как правило, многонациональными, экономически эффективными и ясными с точки зрения критериев и обстоятельств, при которых политические изменения могут привести к их отмене.
Тот факт, что американские и европейские санкции в отношении России оказались значительно менее эффективными, не является сюрпризом. Разумеется, они причинили некоторый экономический ущерб — по данным Международного валютного фонда (МВФ), в 2015 году санкции, судя по всему, стали причиной потери 1,5% годового ВВП России. Тем не менее, именно низкие цены на нефть, а не санкции, в значительной мере послужили причиной определенного экономического спада в экономике России в последние годы. Недавнее повышение цен на нефть позволило российской экономике в 2017 году вернуться к скромному, хотя и анемичному, росту.
Тем временем санкции не принесли никаких конкретных изменений в области политики. Кремль сохраняет свой контроль над Крымом, а война на востоке Украины продолжается. Возможно, введенные санкции удержали Россию от захвата дополнительных территорий на Украине, однако обоснованность подобного рода утверждений невозможно оценить. В то же время, Россия проводит несколько существенных и агрессивных операций с 2014 года — от ее кровавого вмешательства в гражданскую войну в Сирии до вмешательства в американские выборы 2016 года. Не представляет особого труда сделать вывод о том, что американские санкции мало в чем смогли улучшить поведение России за три года после их введения.
Неопределенная стратегия
31 октября стало кульминацией того процесса, который начался в декабре прошлого года. Когда стали появляться свидетельства вмешательства России в электоральный процесс, администрация Обамы ввела санкции в отношении отдельных физических лиц, компаний, а также двух российских разведывательных ведомств — Главного разведывательного управления (ГРУ) и Федеральной службы безопасности (ФСБ) за их участие в «злонамеренной деятельности в кибер-пространстве». Кроме того, администрация Обамы выслала из страны целый ряд российских дипломатов, а также захватила два дипломатических участка на основании подозрений о том, что они использовались для сбора разведывательной информации. После прихода к власти к власти Трампа, новая администрация стала занимать попеременно то обычную, то противоречивую позицию по поводу введенных санкций. В июне нынешнего года Министерство финансов без лишнего шума добавила определенное количество граждан России к уже существовавшему списку. Однако президент Трамп выступил против новых санкций, и он постоянно говорит о том, что он, возможно, рассмотрит в декабре вопрос о возвращении тех земельных участков, которые ранее были конфискованы.
Поучительным в очередной раз будет сравнение с Ираном. В соответствии с Совместным всеобъемлющим планом действий Обама издал распоряжение о снятии санкций, что позволило ядерной сделке вступить в силу без необходимости принятия конкретных шагов в этом направлении со стороны Конгресса. Что касается российского сакционного законопроекта, то Конгресс закрыл эту лазейку и прямо заявил о том, что он не доверяет позиции Трампа по этому вопросу.
Принятый законопроект добавляет также целый ряд новых драконовских ограничений, в том числе он предусматривает введение санкций против иностранных фирм, работающих в рамках совместных предприятий с российскими энергетическими компаниями и занимающихся реализацией сланцевых и других нетрадиционных газовых и нефтяных проектов, а также против тех компаний и стран, которые покупают российское оружие. Эти положения вызвали серьезную озабоченность у таких союзников Соединенных Штатов как Турция и Саудовская Аравия, поскольку они покупают российское оружие.
Европейские страны лоббируют против этого законопроекта. Они опасаются того, что введенные ограничения окажут влияние на реализацию проектов с участием российских фирм. Компании будут избегать штрафных санкций за счет того, что будут держать российские активы на уровне менее одной трети, или будут спорить по поводу определения сланцевых проектов. Инструкции, которые, наконец, были опубликованы Государственным департаментом 31 октября, также предполагают, что администрация Трампа сможет достаточно свободно интерпретировать эти требования, с учетом недавнего заявления президента о том, что «любое выполнение раздела 232 законопроекта о санкциях должно исключать нанесение ущерба энергетической безопасности наших партнеров или причинение вреда общественному здоровью и безопасности».
Тем не менее, эти ограничения вызывают озабоченность, поскольку они могут привести к отчуждению союзников Соединенных Штатов в Европе. Так, например, трубопровод «Северный поток 2», в соответствии с новыми санкциями, может столкнуться с серьезными препятствиями при попытке получить финансирование. Высокопоставленные немецкие политики, в том числе официальный представитель Министерства иностранных дел Мартин Шефер (Martin Schaefer) задают вопрос: А не являются ли введенные Конгрессом санкции, в действительности, инструментом «промышленной политики» Соединенных Штатов, направленной на увеличение экспорта американских энергоносителей в Европу за счет сокращения поставок из России?
Новые санкции, как же как и предыдущие меры такого характера, не приведут к изменению политики. На самом деле, у них еще меньше шансов добиться желаемого результата, поскольку у них нет четко определенных целей. Введенные Обамой санкции, имеющие отношение к Крыму и Украине, по крайней мере номинально, были направлены на то, чтобы добиться окончания агрессии России на Украине, однако новые санкции значительно менее конкретны и не ограничены по времени. Судя по всему, Конгресс больше сфокусирован на том, чтобы наказать Россию за ее действия во время выборов 2016 года, а также на том, чтобы ослабить ее в более длительной перспективе, чем на конкретных политических целях. В результате трудно сделать вывод о том, как Соединенные Штаты будут снимать эти санкции, и поэтому у Кремля мало стимулов для изменения своего поведения. Введенные санкции могут даже оказаться полезными для российского президента Владимира Путина, поскольку огни позволяют ему представить экономические проблемы страны как следствие действий Запада, а не как результат своего собственного плохого руководства. Путина ожидают президентские выборы в марте следующего года, и хотя никто не ожидает того, что они будут честными и свободными, санкции могут увеличить его популярность и ограничить представление о том, что их результаты являются подтасованными.
Политический паралич продолжится?
Введенные против России санкции свидетельствуют о наличии более серьезных проблем в американо-российских отношениях. Все признают, что эти отношения находятся на самом низком уровне с момента окончания холодной войны, однако мало у кого есть представление о том, как их можно улучшить. Целый ряд неудачных решение, принятых за последние 20 лет влиятельными политиками с обеих сторон — особенно российская агрессия в ее ближнем зарубежье, увеличившиеся репрессии внутри страны, а также расширение НАТО, — подорвали потенциал для установления рабочего партнерства. Располагая крупнейшем в мире арсеналом ядерного оружия, Россия остается единственной страной, способной полностью уничтожить Соединенные Штаты, однако она является важным игроком при решении таких вопросов как нераспространения ядерного оружия и глобальная торговля оружием.
Российское вмешательство в выборы 2016 года, каким бы ни было его воздействие, лишь способствует сохранению политического паралича. Связав руки Трампу с помощью санкций, Конгресс ясно дал понять, что он не хочет доверить президенту управление связями с Россией. Администрация Трампа не будет иметь возможность применить новых подход к отношениям с Россией, пока ее возможности будут ограничены из-за обвинений в сговоре. В этой напряженной в политическом отношении ситуации введение новых санкций — и, в целом, усиление конфронтации — стало тем направлением в американо-российских отношений, где существует наименьшее количество препятствий.
Однако, ограничив возможности президента в том, что касается отмены санкций, Конгресс также связал руки будущим администрациям и создал таким образом предпосылки для возникновения разногласий со своими европейскими союзниками в долгосрочном плане. Поправка Джексона-Вэника отравляла американо-российские отношения спустя много лет после окончания холодной войны, а нынешний законопроект о санкциях сократит в будущем возможность проявлять гибкость на переговорах с Россией и ограничит способность сотрудничать с ней в ключевых областях — будь то контроль над вооружениями, конфликт в Сирии, на Украине или в других местах. Решение Конгресса наказать Россию за ее действия — а также его желание ограничить возможность Трампа отменить это наказание — является понятным, однако оно вынуждает американо-российские отношения оставаться на пути конфронтации и не предлагает никакого варианта для ослабления напряженности. В результате ситуация может только еще больше ухудшиться, прежде чем она начнет улучшаться.
