В одном недавно опубликованном интервью газете Kurier (Курир) от 8 января 2018 года австрийский министр иностранных дел Карин Кнайссль (Karin Kneissl) сделала целый ряд неожиданных высказываний по поводу санкций, которые были объявлены против России из-за аннексии Крыма и все еще продолжающего военного вторжения в Восточную Украину.
Кнайссль утверждала прежде всего, что «единственными санкциями, которые возымели действие, были спортивные санкции против Южно-Африканской Республики», и что «российские санкции оказались тупиковыми».
К сожалению, такая оценка вводит в заблуждение, и важно разъяснить австрийскому обществу, почему.
Когда мы говорим о целенаправленных международных санкциях, то очень важно делать различия между отдельным видами санкций, чтобы понять, что санкции преследуют самые различные цели. Опираясь на существующую академическую и аналитическую специальную литературу, можно сделать следующее грубое разделение: (1) индивидуальные санкции, (2) дипломатические санкции, (3) секторальные санкции, (4) санкции, касающиеся отдельных видов товаров и (5) санкции в финансовом секторе. Каждый вид санкций имеет свои подразделы: так, например, индивидуальные санкции могут содержать такие меры как запрет на въезд и блокировка активов, секторальные санкции — эмбарго на торговлю оружием и ограничения воздушного сообщения, санкции в финансовом секторе — блокировку инвестиций и активов Центрального банка и так далее.
Целенаправленные санкции могут иметь три вида целей: (1) заставить объект санкций изменить свое поведение, (2) ограничить объект санкций при проведении определенных операций и (3) сигнализировать объекту санкций о нарушении им международных норм. Успех санкций должен измеряться в основном на основании поставленных задач или внешнеполитических целей. Другими словами: когда речь идет об измерении эффективности санкций, то мы задаем себе такие вопросы как «Добились ли мы успеха в принуждении какого-либо режима к изменению поведения?» или «Удалось ли нам ограничить объекту санкций доступ к ресурсам, которые ему необходимы для совершения его незаконных действий?» или «Достаточно ли ясно мы дали понять объекту санкций, что он своими действиями нарушает международные нормы?»
Когда министр Кнайссль утверждает, будто единственными успешными были санкции против Южно-Африканской Республики, то это противоречит всем существующим специальным знаниям о целенаправленных международных санкциях.
1. Санкции с целью принуждения к изменению поведения были успешными в случаях с Республикой Берег Слоновой Кости (Côte d’Ivoire), Северной Кореей и Сомали.
2. Санкции с целью ограничения были успешными в случаях с Анголой, Северной Кореей, Гаити, Либерией, Ливией и Сомали.
3. Санкции с целью сигнализировать о нарушении международных норм были успешными в случаях с Анголой, Республикой Берег Слоновой Кости, Северной Кореей, Гаити, Либерией, Ливией, Республикой Сьерра-Леоне и Сомали.
Анализ успешных (и безуспешных) случаев объявления санкций в истории показывает, что ни один случай введения целенаправленных международных санкций не увенчался успехом, если одновременно не вводились по меньшей мере три (под)вида санкций. Комбинация, которая обычно приводила к успеху, состоит из эмбарго на оружие, запрета на въезд и блокировки активов.
Конечно, история знает примеры и безуспешных санкций. Однако они потерпели крах прежде всего из-за неудачной комбинации (под)видов введенных санкций.
Оказались ли санкции против России такими безуспешными, как это утверждает министр Кнайссль? На этот вопрос можно ответить только, если сравнить эффективность этих санкций с помощью трех вышеназванных целей. Похоже, что самый большой успех этих санкций состоял в том, что России дали понять, что аннексия Крыма и военное вторжение в Восточную Украину были неправильными шагами: ни одна из значительных международных организаций, включая ООН, не легитимировала аннексию Крыма или оправдала российское военное вторжение. Что касается принуждения к изменению поведения, то здесь тоже можно говорить об успехе: санкции — включая военную помощь Украине, но не летальным оружием — удержала Россию от того, чтобы захватить всю Восточную и Южную Украину, как это ожидалось согласно так называемому проекту «Новороссия». И, напротив, все еще трудно оценить, удалось ли ограничить России доступ к ресурсам, которые ей нужны для ее противозаконных действий — аннексии и военного вторжения.
В общем и целом, утверждение, будто санкции против России оказались безуспешными, вводит в заблуждение. Без сомнения, можно говорить о том, что антироссийские санкции увенчались разного рода успехами, что касается трех приведенных выше целей. Поэтому можно было бы, к примеру, изменить комбинацию введенных подвидов санкций — во взаимодействии с другими политическими и дипломатическими операциями. В любом случае из этого нельзя делать вывод о необходимости отмены санкций. История целенаправленных международных санкций не знает ни одного случая, когда объект санкций просто из любезности прекратил бы свои противоправные действия.
Антон Шеховцов является приглашенным научным сотрудником в Институте наук о человеке в Вене.
