Резкие заявления президента Дональда Трампа о выходе США из договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД) вызвали массу споров и разногласий, однако до сих пор остается неясным, что будет дальше. Ясно одно: аннулирование этого договора сделает США и их союзников (о которых Трамп, очевидно, совершенно не заботится) менее защищенными и подорвет глобальные основы нераспространения ядерного оружия.
Все может стать еще хуже. Возможный выход Америки из договора о РСМД, — который запрещает США и России иметь и развертывать ядерные и неядерные ракеты наземного базирования дальностью от 500 до 5500 километров, — указывает на то, что новый договор по сокращению наступательных вооружений (СНВ), подписанный в 2010 году, может постичь такая же участь.
В конечном счете аннулирование этих двух соглашений подольет масла в огонь новой гонки вооружений и отрицательно скажется на стабильности и предсказуемости отношений между Вашингтоном и Москвой. Последний раз, когда США и России приходилось действовать в условиях мира, в котором не существовало взаимных ограничений на ядерное оружие, был еще до 1972 года: это был мир, в котором мы чудом выжили, и в который никто в здравом уме не захотел бы вернуться.
Сторонники идеи устрашения и сдерживания при помощи ядерного оружия любят указывать на то, что именно изобретение ядерного оружия позволило сохранять мир между крупными державами после окончания Второй мировой войны. Однако именно разработка обязывающих соглашений и обязательных норм поведения в области безопасности, торговли и международных отношений — неядерного оружия — помогла США стать самой преуспевающей и защищенной страной в истории. Эти правила и нормы не только сделали США безопаснее и богаче, но и положили начало беспрецедентной эпохе глобального процветания. Сохранение этого миропорядка является ключевым национальным интересом, который теперь оказался под угрозой из-за действий администрации Трампа.
То, что Трамп пытается упразднить те нормы и правила, благодаря которым США достигли своего нынешнего уровня процветания, — это уже достаточно печально. То, что он пытается разрушить систему, которая препятствует возникновению ядерной анархии, — попросту непростительно.
Какими бы несовершенными они ни были, соглашения по контролю над вооружениями продемонстрировали свою эффективность в противостоянии дестабилизирующим ядерным программам при относительно невысоких затратах. Расторгать такие соглашения необходимо только после тщательного анализа ситуации и только в том случае, если выход из них позволит повысить безопасность США, и если уже имеются планы по восстановлению той стабильности и безопасности, которые будут утрачены в связи с их расторжением. В своем стремлении выйти из договора о РСМД Трамп не учитывает ни одно из этих условий, и с каждым днем становится яснее, что выход из этого договора почти никак не связан с действиями России, но связан в первую очередь с действиями Китая, а также с желаниями противников этого соглашения в Белом доме. Хотя в идее о выходе из договора о РСМД есть некоторый смысл, ответственность за поиски аргументов в пользу этого шага и за объяснение того, почему США следует из него выйти, теперь лежит на тех, кто активно выступает за расторжение этого договора.
Как мы попали в такую сложную ситуацию?
В 2014 году администрация Обамы обнаружила и объявила о том, что Россия нарушает договор о РСМД, разрабатывая и развертывая небольшое количество запрещенных ракет. С тех пор американское правительство решило, что нет никакой необходимости разрабатывать собственные подобные ракеты. Вместо этого лучшей реакцией, — на которой я настаивал в период своей работы в Белом доме, — был единый ответ союзников США, который должен был заставить Россию вернуться к соблюдению условий договора, долго время служившего интересам США, их восточноазиатских партнеров и НАТО.
Аргументировать необходимость сохранения контроля над вооружениями было нелегко. В нашей работе мы постоянно сталкивались с разведданными, доказывающими факты нарушений со стороны России, и многие мои коллеги по вполне понятным причинам были поглощены проблемой незаконного вторжения и аннексии Крыма Россией в 2014 году. Кроме того, нам в администрации Обамы было крайне тяжело заручиться поддержкой большинства европейских стран, чтобы надавить на Россию в связи с ее нарушениями условий договора о РСМД. Между тем мне и членам команды президента Барака Обамы по вопросам национальной безопасности было ясно, что, если у США появится нужда в разработке и создании собственных ракетных систем с целью противостоять действиям России, у нас есть законное право сделать это, одновременно соблюдая условия договора о РСМД. В конечном счете Конгресс одобрил такую программу, в рамках которой уже ведутся исследования и разработки, хотя США продолжают соблюдать условия договора, который запрещает испытания таких систем.
После вступления в должность Трамп по большей части игнорировал тему договора о РСМД и ядерной стабильности и даже в самом начале предложил президенту России Владимиру Путину продлить срок действия нового договора по СНВ, согласно которому у России и США должно быть не более 1550 ядерных боезарядов, и срок действия которого истечет 5 февраля 2021 года, если его не продлят еще на пять лет. С тех пор не было никаких признаков того, что Трамп или какие-либо высокопоставленные чиновники его администрации пытались серьезно обсуждать с Россией вопрос о необходимости соблюдать условия договора о РСМД. Хотя в Обзоре состава и количества ядерного оружия, опубликованном Министерством обороны в 2018 году, это соглашение коротко упоминается, в нем нет никакой стратегии, позволяющей заставить Россию соблюдать этот договор. Напротив, в этом обзоре нарушения России используются для того, чтобы обосновать разработку нового поколения крылатых ракет морского базирования с ядерной боеголовкой.
Несмотря на возможность, которую они, вероятно, сами создали, чиновники администрации Трампа не предприняли никаких серьезных попыток использовать угрозу выхода из договора, чтобы заставить Россию соблюдать его условия. А с тех пор, как в апреле к администрации присоединился советник по вопросам национальной безопасности Джон Болтон, решительно выступающий против какого-либо контроля над вооружениями, ситуация стала еще хуже. Он не продемонстрировал никакой заинтересованности в том, чтобы сохранить договор или убедить союзников Вашингтона поддержать его позицию. С тех пор не было проведено ни одного заседания Совета национальной безопасности, где вопрос договора о РСМД обсуждался бы с президентом.
Если США выполнят свою угрозу и быстро выйдут из договора о РСМД, Россия продолжит создавать и развертывать ракеты промежуточной дальности, только в этом случае она будет освобождена от ограничений этого договора. Аннулирование этого договора сделает бесполезными все попытки осудить Россию или ввести против нее какие-либо санкции. Пока неясно даже, сохранят ли США законное право вводить санкции в связи с нарушениями этого договора после того, как он будет аннулирован. И вместо того, чтобы привлекать внимание международного сообщества к нарушениям Россией условия договора, подписанного в эпоху холодной войны, США сами превратятся в угрозу для ядерной стабильности.
Разумеется, ответственность за нынешнюю опасную ситуацию в ядерном вопросе лежит на обеих странах, но именно Россия выиграет в том случае, если США отдалятся от своих европейских союзников, а также в случае краха основанного на нормах миропорядка, который Вашингтон защищал более 70 лет. Путин сможет извлечь из одностороннего выхода США из договора огромную пользу.
Существуют ли веские причины для расторжения договора?
Нарушения Россией условий договора о РСМД и других соглашений по контролю над вооружениями — это вполне веская причина. Вашингтон совершенно оправданно испытывает тревогу, когда Москва нарушает условия соглашения, и когда она угрожает США или их союзникам. Однако давайте не будем обманывать себя, убеждая в том, что это и есть главная причина стремления Трампа выйти из договора о РСМД. Трамп редко предпринимал какие-либо шаги для противостояния угрозе со стороны России в адрес США и их союзников, которых он считает скорее нахлебниками, чем друзьями. Выход из договора о РСМД в первую очередь обусловлен сочетанием позиций противников соглашений о контроле над вооружениями и заинтересованностью военных в разработке новых ракет, которые можно будет противопоставить китайским ракетам.
Разумеется, дискуссии только начинаются. Но доказывать обоснованность решения о выходе должны именно те, кто считает, что польза от развертывания таких ракет в Азии превосходит негативные последствия снятия ограничений в Европе. И в этих дискуссиях нужно уделить пристальное внимание тому, что развертывание ракет малой дальности в пределах досягаемости Китая может заставить Пекин существенно увеличить размеры или упор на его собственные ядерный и ракетный арсеналы. Вполне возможно, вместо сдерживания Китая такой шаг нарушит баланс стратегической и кризисной стабильности в Восточной Азии и заставит Китай существенно увеличить свой арсенал. Другими словами, то, что США могут развернуть ракеты средней дальности в Азии, вовсе не значит, что им следует это делать, или что они, сделав это, повысят степень своей защищенности.
Может ли новый договор о СНВ пережить Трампа?
Даже если в утверждениях о том, что договор о РСМД утратил эффективность, и есть некая доля истины, игнорировать вопрос о новом договоре о СНВ просто невозможно. Новый договор о СНВ является последним инструментом, позволяющим сдерживать рост числа американских и российских стратегических ядерных систем. Он требует проведения тщательных проверок ядерных арсеналов обеих стран. Та предсказуемость и прозрачность, которые обеспечивает это соглашение, являются ключевыми факторами для поддержания стабильности — или того, что от нее осталось, — в отношениях между этими ядерными державами.
Более того, новый договор о СНВ стал тем инструментом, который позволил Пентагону заручиться широкой поддержкой для модернизации устаревающих американских ядерных войск. Если он не будет продлен, это станет последним ударом для попыток предотвратить полномасштабную гонку ядерных вооружений между Вашингтоном и Москвой, лишит США возможности следить за изменениями в ядерных войсках России, обойдется в миллиарды долларов, которые будут потрачены на разведку, и уничтожит основу для ядерной сдержанности в глобальном масштабе. Это также уничтожит видимость двухпартийной поддержки систем контроля над ядерными вооружениями и может привести к резкому сокращению программы по модернизации американских ядерных сил, на которую, по текущим оценкам, в ближайшие 30 лет будет потрачено около 1,7 триллиона долларов.
Все указывает на то, что новый договор о СНВ канет в лету благодаря усилиям Трампа и Болтона, которые могут выйти из него еще до окончания его срока действия. Первый удар: тот факт, что этот договор подписал Обама, — с точки зрения Трампа — уже страшный грех. Второй удар: это соглашение ограничивает ядерный потенциал США — Трамп никогда не понимал целесообразность этого, а Болтона это просто раздражает, потому что он всегда выступал против любых соглашений, ограничивающих свободу действий США. Третий удар: Трамп убежден, что он — блестящий переговорщик и что, проявив жесткость, он может не только усадить Россию за стол переговоров, но и заключить более выгодную сделку, нежели Обама, Рональд Рейган и все остальные его предшественники.
Несмотря на все это, все еще остается некоторая надежда на сохранение нового договора о СНВ. В отличие от иранской ядерной сделки и от договора о РСМД, новый договор о СНВ пользуется всеобщей поддержкой со стороны военных и гражданских лидеров в Министерстве обороны и разведывательном сообществе. В преддверии подписания иранской сделки в Пентагоне оставались те, кто все еще хотел наказать Тегеран за его действия в регионе и за разработку ракет. Однако мало кто высказывался против нового договора о СНВ. Те проверки, которые он обязывает проводить в отношении России, и те средства, которые он позволяет экономить на разведке, недвусмысленно показали в 2010 году, что этот договор служит интересам национальной безопасности США. И сегодня он не утратил своей актуальности.
Два возможных варианта развития событий
К сожалению, всеобщей поддержки нового договора о СНВ может оказаться недостаточно для того, чтобы убедить Трампа. То есть перед нами два возможных варианта развития событий.
Первый вариант: Трамп расторгает новый договор о СНВ. Этот договор дает сторонам право выйти из него, руководствуясь ключевыми национальными интересами.
Выход из договора обеспечит нам опасное будущее, в котором риски просчетов будут высокими, и в котором США и Россия будут разрабатывать такие системы, которые, с их точки зрения, будут способствовать стабилизации, а на самом деле повысят риск применения ядерного оружия одной из сторон. Любой намек на то, что Россия ускоряет темпы наращивания своего ядерного потенциала, заставит США сделать то же самое. Это вам ни о чем не напоминает?
Второй вариант: Трамп потешит свое эго, договорившись о подписании нового договора, в основу которого лягут тщательные проверки и та предсказуемость, которые формируют ядро нового договора о СНВ.
Хотя Трамп, вероятно, не согласится на продление срока нового договора о СНВ в качестве услуги Путину, он может сделать это для того, чтобы продвинуть свой нарратив. Он считает себя мастером переговоров, и его новое торговое соглашение с Канадой и Мексикой доказывает, что он готов согласиться на минимальные изменения в существующих соглашениях, чтобы просто иметь возможность заявить о своей победе.
Таким образом, лучший исход — если Трамп и Путин договорятся о новом краткосрочном соглашении, которое несколько уменьшит их арсеналы, — скажем, до 1250 ядерных боезарядов — и совместят это с продлением срока действия нового договора о СНВ, который обеспечит необходимые проверки. Чтобы сделать его еще более привлекательным, России стоит назвать его Treaty on the Reduction of Ultimate Military Programs (Договор о сокращении основных военных программ), сокращенно TRUMP. Кто сможет против такого устоять?
Такой вариант развития событий не идеален. Но он гораздо предпочтительнее по сравнению с тем вариантом, при котором договор о РСМД и новый договор о СНВ прекратят свое существование, и обе страны вступят в гонку вооружений. Хотя всем должно быть понятно, что преждевременный отказ от жизнеспособных и ценных соглашений по контролю над вооружениями подрывает безопасность США и глобальные системы стабильности, вероятнее всего, эти аргументы не найдут отклика в администрации Трампа, где логика и факты редко принимаются в расчет.
Несмотря на множество попыток аннулировать их, обязывающие соглашения по контролю над вооружениями вовсе не являются пережитками эпохи холодной войны, и они до сих пор не утратили своей целесообразности. Сегодня США и их союзники нуждаются в этих соглашениях больше, чем когда-либо, — учитывая действия России и Китая. Опираясь только на ничем не ограниченную мощь Америки и оставляя эффективные и ценные инструменты воздействия за кадром, Белый дом Трампа забывает уроки истории и ведет Америку и весь мир к тем опасностям, о которых мы надеялись навсегда забыть.
Джон Вольфсталь — директор Группы по ядерному кризису. Он был специальным помощником президента Барака Обамы и старшим директором по контролю над вооружениями и нераспространению в Совете национальной безопасности.
