По мнению многих наблюдателей, наибольший вред американским интересам за последние несколько лет Россия нанесла, вмешавшись в ход президентских выборов 2016 года. Хотя нет никаких сомнений в том, что вмешательство Москвы в американские выборы вызывает глубокую тревогу, оно является лишь одним аспектом той угрозы, которую представляет собой Россия. Под руководством Владимира Путина Россия систематически бросает вызов Западу. Ее цель заключается в том, чтобы ослабить связи между Европой и США, а также между странами — членами Евросоюза, подорвать солидарность альянса НАТО и укрепить стратегические позиции России в ближнем зарубежье и за его пределами.
Путин хочет вернуть Россию в центр глобальной политики, оспорив первенство, которое было закреплено за США с момента окончания холодной войны. Путин провел масштабную модернизацию своих вооруженных сил, чтобы напугать соседей и ослабить НАТО, и он открыто прибегнул к военной силе, чтобы изменить ситуацию на местах, причем не только в том регионе, который Москва считает своей «сферой привилегированных интересов» и который включает в себя все бывшие советские республики, но и в более удаленных регионах, включая Ближний Восток, где у американской армии долгое время была полная свобода действий.
В течение некоторого времени «Кремль фактически действует в военном режиме», как отмечает российский политолог Дмитрий Тренин, а Путин ведет себя как военный лидер. Ответ Вашингтона на этот вызов должен быть настолько же решительным и жестким. Во-первых, сейчас крайне важно сохранить единство трансатлантического альянса, поскольку разногласия между США и Европой и внутри Европы ослабляют способность НАТО реагировать на провокации России и предоставляют Москве возможности расширять влияние. Альянс отреагировал на вызов со стороны России увеличением своего военного присутствия в странах Восточной Европы и Прибалтики, и Россия пока еще не угрожала территориальной целостности членов НАТО.
Однако альянс должен сделать гораздо больше для того, чтобы укрепить потенциал сдерживания, отправив Кремлю четкий сигнал, что он не потерпит новых проявлений агрессии или экспансионизма. В то же время политикам необходимо помнить, что США не ведут войну с Россией и что у Вашингтона нет никаких причин переходить на военные рельсы, даже если Москва это уже сделала. Диалог и открытые каналы связи остаются ключевым условием предотвращения непонимания и просчетов, способных спровоцировать войну, которая никому не нужна.
Старые привычки трудно изменить
После окончания холодной войны стратегические цели Америки, Европы и России совпадали в том смысле, что все они стремились ускорить экономическую и политическую трансформацию Восточной Европы и России, а также создать интегрированную Европу, где будут царить единство, свобода и мир. Военная конфронтация, которая в течение 40 лет определяла характер международных отношений, быстро и мирно исчезла вместе с ликвидацией Варшавского договора, выводом советских войск из Восточной Европы и началом переговоров по соглашениям о контроле над вооружениями. Освободившись от необходимости следовать стратегической логике холодной войны, правительства сосредоточили всю свою энергию на преобразовании командных экономик Восточной Европы, их превращение в дееспособные рыночные демократии, а также на выполнении задачи по объединению континента.
В России начала 1990-х годов экономическая «шоковая терапия» позволила быстро ликвидировать контролируемую государством экономику советской эпохи, однако она не смогла принести стране процветание. Российский финансовый кризис 1998 года нанес мощный удар по населению — включая стремительный рост цен на базовые товары, спровоцированный резким падением курса рубля — и подготовил почву для появления нового поколения лидеров, которые поставили во главу угла стабильность и порядок в ущерб экономической и политической либерализации. В самом конце этого десятилетия дезорганизованная российская общественность с радостью приняла нового сильного лидера.
Путин, который прежде работал в российских службах безопасности, занял пост президента в 1999 году, пообещав положить конец хаосу и вернуть стабильность. Укрепив контроль над государственным бюрократическим аппаратом, он сумел выполнить свое обещание. Поскольку рост цен на нефть и газ позволил пополнить государственную казну, он также сумел повысить уровень жизни рядовых россиян. В тот период времени правительство было сосредоточено скорее на восстановлении России, а не на внешней политике, хотя Путин демонстрировал желание теснее сотрудничать с США, особенно когда речь заходила об общих угрозах, таких как терроризм.
Однако по мере роста благосостояния России и ее уверенности в своих силах, Кремль стал все больше беспокоиться по поводу того, что он считал вмешательством Запада в его сферу влияния: несколько стран Центральной и Восточной Европы, включая три прибалтийских государства, вступили в НАТО и Евросоюз. Путин был крайне недоволен тем, что он считал усилением влияния и высокомерия Вашингтона, особенно после вторжения США в Ирак в 2003 году, и постепенно он отказался от мысли о поисках общего языка с Западом.
Первые признаки изменения подхода Путина к отношениям с Западом прозвучали в его речи, с которой он выступил на Мюнхенской конференции по вопросам безопасности в 2007 году. Он раскритиковал расширение НАТО, обвинил США в пренебрежительном отношении к суверенитету других стран и в стремлении создать однополярный мир. С точки зрения Путина, Вашингтон претендовал ни много ни мало на мировое господство: «Это один центр власти, один центр силы, один центр принятия решения. Это мир одного хозяина, одного суверена».
И изменилась не только риторика Путина. В том же году Россия воспользовалась внутренними разногласиями между этническими русскими и эстонцами, чтобы провести кибератаку на правительство, СМИ и банковскую систему Эстонии. В следующем году мир стал свидетелем первой открытой военной демонстрации нового направления внешней политики Москвы: война России с Грузией, начатая под предлогом необходимости защитить независимость двух сепаратистских регионов, на самом деле должна была послужить четким сигналом того, что Россия готова принять жесткие меры, чтобы помешать Грузии сблизиться с Западом.
Комбинации Путина
Хотя Москва достигла поставленных целей в войне с Грузией, этот конфликт наглядно продемонстрировал все слабые места российских вооруженных сил, в том числе несовершенство системы командования и управления, острую нехватку военной подготовки и существенные недостатки военной техники. Около 60-70% российских танков и бронемашин вышли из строя в течение тех пяти дней, пока шла война, и, хотя в том году военные расходы России на душу населения на 56% превышали военные расходы Грузии, тяжелая военная техника Тбилиси оказалась намного более современной и продвинутой по сравнению с техникой Москвы.
Разумеется, Москва заметила все эти недостатки, и Кремль немедленно начал масштабную военную реформу и реализацию программы модернизации. С 2007 по 2016 год ежегодные расходы России на оборону выросли почти в два раза, достигнув уровня в 70 миллиардов долларов — по этому показателю Россия заняла третье место в мире (после США и Китая). В 2016 году российский военный бюджет составил 5,3% от ВВП: это самый высокий процент с момента обретения Россией независимости в 1990 году и самый высокий процент среди крупнейших экономик мира. В 2011 году Москва объявила о начале реализации 10-летней программы модернизации, включавшей в себя закупки нового военного оборудования на сумму в 360 миллиардов долларов. В то же время в российских вооруженных силах начался процесс реструктуризации и пересмотра программ подготовки.
Результаты этих улучшений проявили себя на Украине спустя шесть лет после войны с Грузией. Пока в Киеве бушевали политические волнения, причиной которых стало сближение Украины с Евросоюзом, Путин, который однажды в беседе с президентом Джорджем Бушем сказал, что Украина даже не государство, и заявил, что в 1954 году Советский Союз передал Украине Крым в качестве «подарка», ответил вторжением и аннексией Крыма. Москва, которой оказалось мало контроля над стратегически важным полуостровом, разожгла сепаратистский бунт в восточных Донецкой и Луганской областях, где живет преимущественно русскоязычное население и находятся крупные промышленные предприятия. Россия отправила в эти районы военное оборудование, советников и в конце концов несколько тысяч военных, чтобы помешать Украине сохранить контроль над ее собственными территориями.
Вооруженное вторжение на восток Украины было воплощением привычной для Путина комбинации, в то время как крымская операция представляла собой качественно новый способ добиться поставленной цели. Крым не просто подвергся вторжению: он был аннексирован и включен в состав Российской Федерации после проведения незаконного референдума, результаты которого были сфальсифицированы. Путин хотел забрать обратно «подарок» Москвы, несмотря на то, что Россия обещала уважать территориальную целостность всех бывших советских республик после распада СССР в 1991 году и подтвердила свое обязательство в имеющем обязательную силу меморандуме, подписанном также Украиной, США и Соединенным Королевством в 1994 году. Впервые в послевоенной истории Европы одна страна, применив силу, аннексировала часть территорий другой страны.
Операция в Крыму также продемонстрировала совершенно новую форму мастерства российских вооруженных сил. Тайно переброшенные туда силы особого назначения захватили ключевые органы украинского государства. Сложные кибероперации и нескончаемый поток дезинформации отвлекали внимание от того, чтобы там происходило на самом деле. А скорость той операции была настолько высокой, что все закончилось еще до того, как Украина или западное сообщество смогли выработать эффективный ответ. Бойцы российских сил специального назначения, одетые в зеленую форму без опознавательных знаков, внезапно появились в ключевых точках по всему Крыму и быстро захватили контроль над полуостровом.
Одновременно с этим проводилась масштабная пропагандистская операция, направленная на то, чтобы скрыть следы Москвы и убедить всех в том, что «зеленые человечки» — это местные оппозиционные силы, которые выполняют волю местного населения, отвергая политические перемены в Киеве и стремясь воссоединить полуостров и Россию. Коротко говоря, это не было традиционным военным вторжением: это была гибридная война, чьи цели были достигнуты еще до того, как противник понял, что происходит. Та операция стала проявлением совершенно новой угрозы, к которой ни Украина, ни НАТО не были готовы.
Москва объяснила вторжение и аннексию Крыма при помощи аргументов, основанных на новой форме российского национализма. С самого начала конфликта Путин заявлял о том, что Крым по праву принадлежит России и что Москва имеет полное право забрать его. Более того, Москва настаивала на том, что ей пришлось пойти на такой шаг, потому что русскоязычное население Украины стало подвергаться нападкам со стороны агрессивной толпы «националистов, неонацистов, русофобов и антисемитов», которые совершили государственный переворот в Киеве. Позже Путин зашел еще дальше, провозгласив новую доктрину, подразумевающую защиту этнических русских во всех странах.
«Хочу, чтобы все понимали: наша страна будет и впредь энергично отстаивать права русских, наших соотечественников за рубежом, использовать для этого весь арсенал имеющихся средств». И Путин говорил не только о российских гражданах и не только об этнических русских, заявляя об абсолютном праве России защищать их во всех странах мира. «Я имею в виду людей, которые ощущают, чувствуют себя частью так называемого широкого русского мира, не обязательно этнически русские люди, но те, кто считают себя русским человеком». Многим эти слова Путина напомнили заявления, сделанные в 1930-х годах, о том, что Германия имеет право — и обязана — защищать немцев в других странах, таких как Австрия Чехословакия и Польша.
Игры без границ
Вторжение России на Украину и продолжающиеся там бои нанесли тяжелый удар по этой стране. Согласно данным Верховного комиссара ООН по делам беженцев, с середины 2014 года почти 10 тысяч человек погибли, почти 25 тысяч получили ранения, и около 1,6 миллиона украинцев превратились в вынужденных переселенцев. Однако вторжение на Украину — это только одна сторона расширения военного влияния России, которое простирается от Арктики до Средиземноморья.
Наращивание российского военного потенциала имеет большое стратегическое значение. На Дальнем Востоке Россия вновь открыла свои военные базы вблизи Северного Ледовитого океана, заняв позиции военного господства в регионе, где мирное сотрудничество между арктическими державами уже давно стало нормой. Оттуда Россия занялась укреплением и модернизацией военного присутствия на своих западных территориях, которые простираются от границы с Норвегией на севере до границы с Украиной на юге.
Москва также усилила военное присутствие в Калининградской области, которая является российским анклавом, расположенным между Литвой и Польшей, и самым милитаризованным участком европейских территорий. В настоящее время в Калининграде находятся 300 тысяч хорошо подготовленных военных, имеющих в своем распоряжении современные танки, бронемашины и ракетные батареи, в том числе ракетный комплекс ближнего действия, способный нести ядерный заряд, что в целом представляет собой серьезную военную угрозу для Польши и трех прибалтийских государств.
Такой же процесс наращивания военного потенциала был проведен и на юге. После начала войны на Украине Россия отправила дополнительные бригады к украинской границе и объявила о создании трех новых дивизий, которые будут развернуты «в юго-западном стратегическом направлении» — другими словами, у границы Украины. Помимо 30 тысяч военнослужащих, Москва отправила в Крым 30 боевых кораблей, пять подводных лодок, более 100 боевых самолетов и более 50 боевых вертолетов, а также противокорабельные и противовоздушные ракетные и радиолокационные системы, что дало России возможность занять господствующие позиции в Черном море. Она также отправила несколько тысяч военнослужащих в оккупированные районы на востоке Украины, в Грузии и Молдавии, а также около 5,5 тысячи военнослужащих в Армению для поддержки претензий армянского правительства на спорный Нагорный Карабах.
Наконец, Россия увеличила свое военное присутствие в воздухе и на море в Сирии, чтобы поддержать режим президента Башара Асада, и таким образом фактически положила конец бесспорному контролю НАТО над восточной частью Средиземноморья — стратегически важным районом, включающим в себя Суэцкий канал. Хотя многие аналитики обеспокоены той угрозой, которую Россия может представлять для прибалтийских государств, гораздо более серьезные изменения произошли именно в Средиземноморье, где сейчас находятся российские корабли, оснащенные ракетами, способными нанести удар по Европе.
Увеличение военного присутствия России сопровождалось ростом ее военной активности. Этот процесс начался с вторжения России на Украину, но этим он не ограничился. В Сирии Россия увеличила темпы военных операций в поддержку режима Асада и применила ракеты дальнего действия, которые были запущены с кораблей, стоявших в Каспийском и Средиземном морях. Ее бомбардировщики и истребители выполняли боевые задания в непосредственной близости или даже внутри воздушного пространства стран-членов НАТО и других европейских государств. Она отправила свои атомные подводные лодки, оснащенные баллистическими ракетами, из северных портов в Атлантический океан. И она совершала зачастую опасные маневры в воздухе и в море, включая облеты военных кораблей и самолетов НАТО, полеты военных самолетов с выключенными передатчиками и отказ следить за каналами экстренной связи.
Между тем российские вооруженные силы существенно увеличили масштабы и частотность военных учений, некоторые из которых она проводила без предварительного уведомления. В 2014 году за несколько дней до вторжения на Украину для проведения внезапных учений Россия перебросила к российско-украинской границе 150 тысяч военнослужащих. В сентябре 2017 года Москва провела учения «Запад» с участием около 100 тысяч военнослужащих, которые проходили на западе России, в Калининграде и Белоруссии, и в которых Россия задействовала такое количество грузовых платформ, какого хватило бы для переброски 4 тысяч танков и бронемашин.
Кроме того, Россия проводит модернизацию всей ядерной триады, создавая новые ракеты дальнего действия, подлодки и бомбардировщики, чтобы ее ядерный потенциал как минимум не уступал арсеналу США.
Тревожные звонки
Наращивание российского военного потенциала и укрепление ее позиций придали Москве уверенность в своих силах — ощущение, что Россия снова имеет серьезный вес на международной арене и что мир больше не может ее игнорировать. В глазах Кремля Россия снова стала глобальной сверхдержавой, и поэтому она может вести себя как глобальная сверхдержава. Неудивительно, что наращивание военного потенциала вызвало беспокойство в Пентагоне. Председатель Объединенного командования начальников штабов генерал Джозеф Данфорд (Joseph Dunford) оценил поведение России как вызывающее серьезную тревогу и заявил в 2015 году, что «Россия представляет собой главную угрозу нашей национальной безопасности».
Как США и их европейские союзники должны реагировать на эту угрозу? Пока совместный ответ НАТО был довольно впечатляющим. Однако Вашингтон и другие члены НАТО должны приложить больше усилий для борьбы с той угрозой, которую Россия представляет для безопасности и стабильности Европы и других регионов.
В течение многих лет члены НАТО не могли прийти к единому мнению в вопросе отношений с Россией: некоторые из них (Германия, Франция и Италия) настаивали на том, что альянсу необходимо наладить с Москвой отношения стратегического партнерства, тогда как другие его члены (Польша, страны Балтии) предупреждали о том, что Россия — это угроза. Вторжение России на Украину во многом поставило точку в этих внутренних спорах, и НАТО предприняла шаги, которые должны были наглядно продемонстрировать готовность альянса защищать своих членов от возможной атаки России.
Альянс создал новую объединенную оперативную группу численностью в 5 тысяч военнослужащих, которую можно будет развернуть в течение 48-72 часов, отправил четыре многонациональных батальона в Польшу и прибалтийские государства, а также создал командные штабы во всех восточноевропейских странах, входящих в его состав, включая штабы в Польше и Румынии. Кроме того, альянс увеличил число военных учений в Центральной и Восточной Европе, вложил средства в усовершенствование инфраструктуры, чтобы подкрепления могли быстрее прибывать к месту назначения, и увеличил военное присутствие в Балтийском и Черном морях.
Будучи самым сильным и самым важным членом НАТО, США взяли на себя роль лидера во многих из этих инициатив. Американцы возглавляют новый батальон в Польше, и они создали дополнительную бригаду, которая отправляется в Европу из США на ротационной основе. С этого года США также начнут перебрасывать танки и тяжелое оружие, чтобы укрепить восточные территории НАТО. Ежегодные расходы на обеспечение европейской безопасности увеличились с 1 миллиарда долларов два года назад до почти 5 миллиардов долларов в следующем финансовом году. Вместе все эти меры представляют собой самое масштабное укрепление коллективного оборонного потенциала НАТО с момента окончания холодной войны. Но этого недостаточно.
Те шаги, которые страны — члены НАТО предпринимали с 2014 года для укрепления своего оборонного потенциала, помогли предотвратить ослабление общего потенциала альянса, однако его реакция оказалась слишком медленной и слишком ограниченной. Эти шаги необходимо подкреплять реальными улучшениями в общем потенциале вооруженных сил НАТО, а также значительными инвестициями в наземную, воздушную и военно-морскую инфраструктуру, что будет способствовать стремительному укреплению восточноевропейских членов НАТО.
К сожалению, за последние 10 лет большинство европейских стран сократили расходы на оборону: они тратили недостаточно средств даже на поддержание своих вооруженных сил, не говоря уже об их укреплении. Между тем США, которым пришлось отвлечься на конфликты в Афганистане и на Ближнем Востоке, постепенно сокращали свое военное присутствие в Европе.
После вторжения России на Украину лидеры стран НАТО наконец договорились отказаться от идеи сокращения военных расходов, и все члены пообещали увеличить расходы на оборону до 2% от ВВП к 2024 году. Эту цель вряд ли можно назвать чрезвычайно обременительной: на самом деле она является довольно скромной. В 2000 году, спустя 10 лет после окончания холодной войны, европейские члены НАТО тратили на оборону 2% своего совокупного ВВП. К 2014 году этот показатель снизился до 1,45%. Учитывая масштабы угрозы и острую необходимость продемонстрировать готовность всех членов совместными усилиями защищать территории НАТО, альянс должен действовать быстро и заставить всех своих членов достичь цели в 2% от ВВП уже к 2020 году.
Она больше не является устаревшей
В прошлом году, через 10 лет после речи Путина на Мюнхенской конференции по вопросам безопасности, на которой президент России раскритиковал НАТО и США, на этот подиум вернулся премьер-министр России Дмитрий Медведев, чтобы пожаловаться на то, что мы скатились в новую холодную войну. Однако нынешняя конфронтация существенным образом отличается от настоящей холодной войны, которая представляла собой идеологическое столкновение, затронувшее все уголки мира. Тогда по обе стороны железного занавеса были развернуты огромные армии, тысячи ядерных боеголовок были готовы к запуску в любой момент, а опосредованные войны между двумя главными противниками велись в Африке, Азии и Латинской Америке. Сегодняшняя конфронтация лишена интенсивности, масштабов и идеологического компонента, которые были характерны для прежней холодной войны.
Более того, самой серьезной угрозой сегодня является не сознательно начатая война, как это было тогда, а вероятность просчетов. Тревогу вызывает то, что Россия может не поверить, что НАТО действительно готова прийти на помощь своим самым уязвимым членам. Именно поэтому сейчас твердые обещания и заверения в готовности прийти на помощь со стороны всех членов НАТО, а не только США, имеют такое большое значение.
Совершенствование военного потенциала и увеличение передового присутствия сил НАТО являются важными сигналами решимости, но их необходимо подкреплять словами, которые не оставят у России никаких сомнений в том, что альянс готов применить силу в случае атаки на одного из его членов. Именно поэтому так важно, чтобы президент США Дональд Трамп публично признал приоритетность Статьи 5 о коллективной обороне, что он и сделал в апреле, когда отметил, что НАТО «больше не является устаревшей организацей». Тем самым он опроверг свое более раннее заявление: в июне на пресс-конференции Трамп заявил, что НАТО выполнят свои обязательства в соответствии со Статьей 5.
Еще один возможный просчет может стать следствием неспособности США или России понять истинные мотивы и намерения противоположной стороны. Сомнения подпитываются проведением внезапных учений вблизи границ с участием большого числа военнослужащих, отсутствие прозрачности по вопросу военных развертываний и опасных военных маневров, которые очень похожи на атаки и которые угрожают безопасности сил противника. В период роста напряженности подобные действия усиливают атмосферу неопределенности и повышают вероятность случайных столкновений и эскалации.
Какими бы ни были разногласия между Россией, США и НАТО, у всех них есть один общий интерес, а именно стремление избежать масштабной войны, которая никому не нужна. Важнейшим приоритетом сейчас является налаживание непосредственного диалога на политическом и военном уровнях. Совет Россия — НАТО, созданный в более благополучные времена, но до сих пор являющийся тем органом, который позволяет собирать представителей России и 29 членов НАТО под одной крышей, отлично подходит для решения этой задачи: он способен помочь выработать нормы и процедуры, которые уменьшат вероятность конфронтации.
Рост политической напряженности отодвинул Совет на второй план, превратив его в место, где гораздо чаще разгораются споры и разногласия, чем ведутся поиски точек соприкосновения. Однако он все равно представляет собой форум для обсуждения способов повышения прозрачности, формирования доверия и сохранения диалога даже в моменты кризисов — все это необходимо для предотвращения просчетов и эскалации.
Сегодня Россия представляет собой такую угрозу, подобной которой США и их союзники не видели с момента окончания холодной войны. С этой угрозой США и их европейские союзники могут справиться, только сохранив единство и укрепив свой оборонный потенциал. Если они не смогут объединиться и увеличить оборонный потенциал НАТО, стабильность и безопасность Европы в будущем вполне может оказаться под угрозой.
