Порядок, диктовавший мировую политику после конца Второй мировой войны, рушится. Ревизионистские силы, такие как Китай и Россия, желают переделать мировые правила себе на пользу. Восходящие державы, к примеру Бразилия и Индия, наслаждаются привилегиями великих держав, но избегают присущей им ответственности. Страны-изгои, такие как Иран и Северная Корея, пренебрегают чужими правилами. В то же время, международные организации, такие как ООН, не справляются с проблемами, которые появляются быстрее, чем их возможно разрешить.
Последний нарушитель, однако, оказался неожиданным: Соединенные Штаты Америки — та самая страна, которая боролась за создание текущего порядка.
Спустя семьдесят лет после формирования доктрины Трумэна, в которой тот заложил основные принципы международного порядка, призванного положить конец геополитической гонке за выживание, которая привела ко Второй мировой войне, другой американский президент, Дональд Трамп, переворачивает страницу. Он подставил под сомнение оборонные обязательства Вашингтона по отношению к своим союзникам, бросил вызов основам международной торговли, отказался рассматривать развитие свободы и демократии как ключевые черты внешней политики США и отрекся от мирового лидерства Америки.
Неприятие Трампом американской геополитики, Америкой же изобретенной, шокировало многих друзей и союзников Вашингтона. Их первоначальные надежды на то, что он оставит свою предвыборную риторику и станет придерживаться традиционной внешней политики, не оправдались. Наблюдая, как Трамп выбрасывает за борт старые способы ведения дел, союзники прошли через первые стадии скорби: отрицание, гнев, торг и депрессию. Как правило, за ними следует смирение.
Однако конец этой истории вовсе не обязательно будет именно таким. Главные партнеры Соединенных Штатов могут привлечь свой общий экономический и военный потенциал для спасения либерального мирового порядка. Франция, Германия, Италия, Великобритания и страны Евросоюза в Европе; Австралия, Япония и Южная Корея в Азии; и Канада в Северной Америке являются очевидными кандидатами на пост лидера, покинутый администрацией Трампа. Вместе они составляют крупнейшую экономическую силу в мире, а их общий военный потенциал уступает только американскому. У такой G9 должно быть два императива: сохранить нормативную систему в надежде на то, что преемник Трампа восстановит лидерство Вашингтона, и заложить фундамент для самой возможности такой преемственности. Такая сдерживающая мера потребует от участников «девятки» взять на себя большую глобальную ответственность. Они все на это способны и нуждаются только в мотивации.
Начать можно с экономического сотрудничества, ведь участники девятки уже создают альтернативы торговым договорам, расторгнутым Трампом. Но им придется пойти еще дальше, расширив военное сотрудничество и траты на оборону, и, используя различные доступные им инструменты, занять место США как защитника и вестника демократии, свободы и прав человека по всему миру. Если «девятка» воспользуется этой возможностью, ее члены не только замедлят разложение порядка, служившего верой и правдой многие десятилетия, но также подготовят сцену для возвращения американского лидера, соответствующего их интересам и необходимого для сохранения порядка.
Несомненно, действуя сейчас, «девятка» заложит основы более стабильного и крепкого мирового порядка, такого, который лучше подходит для сегодняшнего расположения сил чем в прошлом, когда США имели неоспоримое глобальное превосходство.
Мир, построенный Америкой
Появление нормативного правопорядка не было неизбежным, а стало последствием сознательных решений. Пытаясь избежать ошибки США после Первой мировой войны, Трумэн и его преемники создали порядок, основанный на всеобщей безопасности, открытом рынке и демократии. Эта радикальная стратегия предпочитала сотрудничество соревнованию: страны готовые следовать за США процветали, тем самым позволяя процветать самим Штатам.
Но этот успех пришел с новыми трудностями. Стремительный рост в перемещении товаров, денег, людей и идей через границы стран после присоединения оных к нормативному порядку создал новые проблемы, такие как изменения климата и массовая миграция, ставшие трудноразрешимыми для национальных правительств.
Когда такие страны, как Бразилия, Китай и Индия открыли свои рынки, экономическая и политическая власть рассеялась, усложняя поиск компромисса по вопросам торговли, терроризма и других. Иран и Россия ощетинились, как только ведомый Америкой мир посягнул на их традиционные интересы. И наконец, американское вторжение в Ирак в 2003 и глобальный экономический кризис 2007-8 годов подставили под сомнение качество и вектор американского лидерства.
Покидая свой пост в 2017, президент Барак Обама призвал своего преемника придерживаться незаменимости ведущей роли Америки. «Нам предстоит делом и примером сохранить международный порядок, который неуклонно расширялся с конца холодной войны и от которого зависит наше собственное благополучие и безопасность», — написал он в заметке, оставленной в Овальном кабинете.
Трамп поступил с точностью до наоборот. Его предвыборная кампания была построена на тезисе, что мировое лидерство — это источник американских проблем, а не их решение. Он утверждал, что друзья и союзники держали Вашингтон за дурака, не оплачивая его военную мощь и крадя американские рабочие места через многостороннюю торговлю.
В начале своего президентского срока назначение Трампом сторонников общепринятой внешней политики, таких как Джеймса Мэттиса министром обороны и Рекса Тиллерсона государственным секретарем, на две высшие должности по национальной безопасности вызвало надежды как дома, так и за рубежом, что Трамп умерит свою америкоцентристкую риторику.
Однако выйдя из Транстихоокенского сотрудничества, Парижского соглашения об изменении климата и соглашения по Иранской ядерной программе; приняв меркантилистские торговые меры, и продолжая ставить под сомнение ценность НАТО, Трамп показал, что не оговорился и сказал то, что и было у него на уме. Он не станет оживлять нормативный правопорядок и вести за собой друзей и союзников к общей цели. Он видит в них врагов, которых нужно победить.
Отдавая предпочтение соревнованию вместо сотрудничества, Трамп демонстрирует свою веру в то, что США обгонят остальных в мире, где сильный делает что ему вздумается. Но он не понимает, что обогнать других и преуспеть — это не одно и то же. Как раз наоборот, он теряет множество преимуществ, извлеченных США из созданного ими порядка: поддержку сильных и могучих союзников, следующих за ними, возможность формировать глобальные правила себе на пользу, а также восхищение и доверие, проистекающие из борьбы за свободу, демократию и права человека.
Хуже того, отталкивая союзников и поддерживая оппонентов, Трамп дает возможность Китаю переписать правила мирового порядка себе на пользу. «Где Америка отступает, Китай наступает», злорадствовал в прошлом году Цзинь Инян, высокопоставленный военный чиновник. Пекин позиционирует себя как защитника системы мировой торговли, окружающей среды и международного права, одновременно нарушая торговые обязательства, строя новые угольные электростанции и расширяя свой контроль над Южно-китайским морем. Попытка заменить США на месте мирового лидера едва ли увенчается успехом. У Китая мало друзей и большой список собственных трудностей, включая стареющую рабочую силу, глубокое региональное и экономическое неравенство, а также потенциально хрупкую политическую систему. Однако мир без лидера и с несколькими соревнующимися фракциями представляет опасность, как показала трагическая история Европы. США станут не единственной страной, которой придется заплатить цену за возвращение к такому миру.
Новая гвардия
Последствия отказа Соединенных Штатов от мирового лидерства не остались незамеченными за рубежом. Напротив, политика Трампа напомнила другим странам о их собственном вкладе в нормативный правопорядок, и о цене его потери. "Тот факт, что наш друг и союзник сомневается в ценности флага мирового первенства, обличает необходимость остальных стран встать на четкий и независимый путь», сказала в первые дни президентства Трампа министр иностранных дел Канады Кристиа Фриланд.
Такая оценка стояла за многократными попытками союзников США умиротворить Трампа. Они стремились к взаимопониманию вопреки существенным разногласиям, не говоря уже о неуклюжей тактике Трампа, его мелочных оскорблениях и непопулярности среди собственных граждан. Но до сих пор усилия, направленные на достижения компромисса, не увенчались успехом, по одной простой причине: Трамп желает разрушить те же принципы, которые союзники США стремятся сохранить.
Друзья и союзники США с «девяткой» во главе должны действовать амбициознее. Им следует сосредоточиться на работе не с Вашингтоном, а без него, а при необходимости, и вопреки ему. Как выразился немецкий министр иностранных дел, выступая перед японской аудиторией в Токио прошлым июлем: «Если мы сосредоточим свои силы… мы можем стать чем-то вроде «законодателей», создавая международный порядок и управляя им, что так остро нужно миру в настоящий момент».
Среди возможных видов сотрудничества наибольшие надежды возлагаются на торговлю, так как «девятка» располагает значительным экономическим влиянием, уже применявшемся для смягчения трамповского протекционизма. Страны «девятки», безусловно, располагают необходимым арсеналом. Вместе они ответственны за треть мирового производства, вдвое больше чем Китай и почти на 50 процентов больше США. Также они составляют примерно 30 процентов мирового импорта и экспорта, превосходя доли как США так и Китая более чем в два раза.
Не менее важной, чем сила экономик «девятки», является проявленная ими готовность противостоять меркантильным мерам Трампа. После выхода США из ТТП Австралия, Канада и Япония приложили усилия для спасения договора в качестве противовеса Китаю. В начале 2018 года 11 оставшихся участников сошлись на пересмотренном договоре, включающим большую часть положений по открытию рынка, что приведет к зоне свободной торговли для 500 миллионов людей, или 15 процентов мировой торговли. Колумбия, Индонезия, Южная Корея и Тайланд заявили о своем интересе во вступлении в ТТП-11, расширяя потенциальное влияние соглашения. Евросоюз также является логичным партнером для стран участниц ТТП-11. Он уже пришел к торговым соглашениям с Канадой, Японией и Южной Кореей и начал переговоры с Австралией; евро-японское соглашение создало рынок с 600 миллионами людьми, став наибольшей мировой экономической зоной.
ТТП-11, Европейско-японский договор о свободе торговли и похожие соглашения обострят конкуренцию между «девяткой» и США. Эти договоры позволят экспортерам из стран девятки обогнать их американских конкурентов в качестве и доступе к рынкам. Но даже при растущей необходимости работать в обход Штатов или без их участия «девятке» все равно следует изучить способы сотрудничества с Вашингтоном. Один из таких способов — реформа Всемирной торговой организации. Трамп неоднократно критиковал ВТО, намекая на возможность выхода США оттуда. Скорее всего, это — пустая угроза, учитывая, что такое стечение обстоятельств нанесет серьезный вред американским фирмам. Несмотря на это, Вашингтон и «девятка» разделяют обеспокоенность мировым торговым режимом, в частности, по поводу хищнических методов Китая. Они могут, например, ограничить субсидии, полезные для государственных предприятий в Китае и других частях мира, заменить текущую систему «с каждого по способностям» объективными стандартами, в случаях, когда развивающиеся страны должны выполнить свои обязательства перед ВТО в полной мере, и переделать процесс урегулирования споров, чтобы решения принимались быстрее и соответствовали правилам, которые страны участницы обязались соблюдать.
Сотрудничество — залог успеха
Сотрудничество в сфере безопасности не будет легким. У европейских партнеров уже имеются необходимые механизмы сотрудничества в НАТО и ЕС, но они мало тратят на оборону. Азиатские партнеры вкладываются в оборону значительнее, но у них отсутствует эквивалент НАТО или ЕС. Но если участникам «девятки» удастся сдержать свои обещания по вкладам в безопасность, их потенциал будет трудно недооценить. Страны «девятки» обладают военной мощью, уступающей только США. В 2017, «девятка» потратила более 320 миллиардов долларов на оборону, или как минимум на треть больше Китая и в четыре раза больше России. Каждый участник входит в список из пятнадцати стран с наибольшими тратами в военной сфере.
Когда речь заходит об обороне, многие критические ремарки Трампа либо происходят из заблуждений, либо попросту ошибочны. Несмотря на заявления Трампа, что вклад союзников незначителен, на самом деле они оплачивают существенную часть стоимости размещения американских войск в своих странах: Германия оплачивает 20 процентов расходов, Южная Корея предоставляет 40 процентов, а Япония платит половину. Что не менее важно, единая командная структура США и НАТО превосходит собственный организационный потенциал Штатов. Не следует забывать и о союзных войсках, которые сражались и гибли бок о бок с американскими солдатами в Афганистане и в других странах.
Но обвинение Трампа в том, что союзники пользуются Америкой — мнение, которое в прошлом разделяли и некоторые другие его предшественники, хоть и тактичнее — имеет рациональное зерно, как в отношении европейских, так и азиатских союзников. Ни один союз не сможет долго продержаться, если его участники не способны выполнять свою роль, а многие союзники США, в частности, европейские, слишком сильно полагаются на помощь Вашингтона. Они стали сильно уступать США еще в 2014 году, в то время как каждая страна-участница НАТО обязалась потратить как минимум два процента ВВП на оборону к 2024 году. Несмотря на то, что для обеспечения глобальной безопасности США придется потратить гораздо больше, планка в два процента все же покажет существенный прирост для многих стран, а также даст Европе возможность иметь свою долю ответственности от общих затрат на средства обороны.
Если бы все европейские союзники достигли двухпроцентной планки, то сумма их ежегодных трат на оборону резко изменилась бы с 270 до 385 миллиардов долларов — прирост, почти вдвое больше, чем весь бюджет России на оборону. Рост на данном уровне позволит значительно приумножить военную мощь, особенно если новые средства будут потрачены с намерением на улучшение сотрудничества и коммуникации между вооруженными силами. Именно в этом заключается цель европейской программы Постоянного структурированного сотрудничества, принятой в этом году. Цель программы — расширение сотрудничества между европейскими оборонными силами. Задача состоит в том, чтобы совокупность военного потенциала превышала сумму его частей, избегала ненужных повторов и консолидировала расходы на научные исследования и разработки, наращивая военный потенциал.
Что касается военного сотрудничества, то союзники США в Европе имеют преимущество над Азией. У Азии нет эквивалента НАТО и вряд ли возникнет в ближайшее время. Однако, союзники США укрепляют свои оборонительные позиции и сотрудничество по безопасности перед лицом растущей мощи Китая; они заинтересованы в Соединенных Штатаах как в военном партнере. В январе 2018 года Австралия и Япония обязались более тесно сотрудничать, в том числе путем проведения совместных учений для своих вооруженных сил. Эти два государства так же развивают связи с Индией, изучая пути проведения совместных военно-морских учений. Эти первые шаги к сотрудничеству могут развиться в регулярное планирование, обучение и взаимодействие в области оборонных исследований, разработок и закупок.
Недостаток развитого и многостороннего сотрудничества между союзниками Азии частично компенсируется их намерением инвестировать в оборону. Австралия и Южная Корея тратят по крайней мере два процента ВВП на армию. Австралия и Новая Зеландия уже давно отправляют свои войска на поддержку крупных военных операций в Афганистане, на Востоке и даже в Европе, демонстрируя свою веру в то, что их собственная безопасность связана с безопасностью во всем мире. Япония тратит всего один процент ВВП на оборону, в соответствии со своей уникальной конституцией, основанной на принципах пацифизма и созданной оккупационными силами США после Второй мировой войны. Несмотря на конституционные ограничения, армия Японии — одна из самых мощных в Азии, а премьер-министр Синдзо Абэ открыл важную национальную дискуссию об изменении конституции и усилении военной мощи государства.
Для того, чтобы большая «девятка» смогла функционировать как единое целое, когда речь идет о безопасности, странам Европы и Азии придется сотрудничать напрямую. И хотя крупные европейские державы вряд ли смогут взять на себя центральную роль в обороне Азии, они в состоянии делать больше. Угроза, исходящая от Северной Кореи, уже давно беспокоит столицы европейских держав, поэтому европейские силы продолжают оставаться в составе командования ООН, созданного в начале Корейской войны. Китай также вызывает серьезную озабоченность. Европа крайне заинтересована в обеспечении открытого судоходства во всем Азиатско-Тихоокеанском пространстве, а также в поддержании баланса сил. Укрепление оборонных связей между Европой и Азией может служить в качестве противовеса росту Китая. Во время визита в Сидней в мае 2018 года президент Франции Эммануэль Макрон имел ввиду именно это, призывая к альянсу между Австралией, Францией и Индией, заявив: «Если мы хотим, чтобы Китай уважал нас и видел нас как равного партнера, мы должны объединиться.»
Ускорение
После нескольких десятков лет укрепления позиций либеральной демократии по всему миру она подвергается нападкам. Авторитарные государства во главе с Китаем открыто бросают вызов мировой системе свобод и делают акцент на том, что их социально-политические системы гораздо лучше либеральной демократии. Увеличение популистских движений во многих западных странах привело к большей поддержке антилиберализма, даже в рамках устоявшейся демократии. Углубляющийся миграционный кризис бросает вызов нормам, относящимся к толерантности и расовому многообразию. Однако потеря США в качестве сильного мирового лидера, возможно, самое значительное изменение.
В течение 70 лет, западные союзники разделяли обязательства, касающиеся демократии, прав и свобод человека, а также были твердо уверены в том, что все это является составляющей частью мира и процветания. Большой «девятке» необходимо продолжать свою борьбу, даже если Вашингтон приостановит ее. Для начала, она может взять на себя главенствующую роль в международных организациях, таких как ООН и Мировой банк. Голос Вашингтона больше не актуален. Страны большой «девятки» все вместе должны громогласно и четко отстаивать демократию и свободу, где бы и когда бы последние не ставились под сомнение.
Одного политического призыва будет недостаточно. Большой «девятке» необходимо также размять свои мускулы и в экономическом плане. К примеру, она может использовать торговые льготы и содействие развитию как способы оказания давления (стратегия, которой Китай никогда не гнушался). В 2017 году большая «девятка» потратила более 80 миллиардов долларов на субсидии другим странам, что в два раза больше, чем потратили Соединенные Штаты. Помощь в обмен на защиту и пропаганду демократии, прав и свобод человека, может стать мощным инструментом в руках стран «девятки» для сохранения и расширения этих ключевых ценностей.
Большой «девятке» также придется использовать военную силу независимо от Вашингтона. Франция и Великобритания уже возглавили военные операции в гуманитарных целях, главным образом в Северной и Западной Африке. В июне 2018 года, англичане и французы вместе с семью другими союзниками ЕС договорились о создании совместных военных сил для осуществления вмешательства в кризис. Это еще один небольшой, но вместе с тем, важный шаг, который может послужить в качестве модели поведения для аналогичного сотрудничества.
Защищая порядок
Для эффективности большой «девятке» потребуется формальное учреждение в том или ином виде. Ежегодные саммиты лидеров и регулярные встречи министров обороны, иностранных дел и многих других будут необходимы для усиления значения организации. Большая «девятка» также может сформировать неофициальную группу в международных учреждениях, таких как ООН, ВТО и Большая двадцатка. Укрепляя официальные связи и сотрудничество, большая «девятка» не должна выглядеть закрытой группой, а наоборот, должна идти навстречу участию и поддержке других стран-единомышленников, включая Соединенные Штаты. Целью должны быть поддержание и обновление существующего порядка, а не создание нового частного клуба.
Союзники США также испытывают соблазн избежать принятия мер в надежде, что Трамп все-таки блефует, или что в январе 2021 года в должность вступит новый президент, и эта буря утихнет. Но первые 20 месяцев нахождения Трампа у власти свидетельствуют о его вере в то, что националистическая, односторонняя и меркантильная политика приведет к «победе» Соединенных Штатов. Даже если Трамп не задержится в Белом доме, его преемнику, возможно, придется немало заплатить за восстановление политического лидерства Соединенных Штатов. Хотя последние результаты опросов, таких как в Чикагском совете по глобальным вопросам показали, что американская общественность отвергает лозунг «Америка прежде всего». Поддержка активной роли США в мире, осуществления торговых сделок, а также защиты союзников США заметно возросла после вступления Трампа в должность. Идея о том, что затяжные обиды на неблагодарных союзников привели Трампа к победе стала расхожей в определенных кругах. Без доказательств готовности партнеров США выполнять свою часть работы, новый президент может решить остаться в стороне от международной политики и сосредоточиться на внутренних вопросах.
Большая «девятка» должна действовать сейчас, чтобы избежать подобных рисков. Но в то же время, она должна понимать, что без помощи США долго поддерживать порядок не выйдет. В долгосрочной перспективе, лучшее, на что может надеяться «девятка», так это оставить дверь открытой для возможного возвращения Соединенных Штатов. Вызовы послевоенному порядку слишком многочисленны, и всеобщая цена бездействия слишком велика, чтобы ожидать, что «девятка» сможет поддерживать союзы, открытые рынки и препятствовать демократическому регрессу сама по себе. В отличие от Соединенных Штатов, большая «девятка» состоит из девяти различных политических образований (в том числе одного, включающего 28 стран), каждое из которых находится под различными политическими давлениями и имеет разные политические нужды. Их способность действовать организованно и руководить глобально неизменно окажется более ограниченной, чем у одной-единственной могущественной страны.
К счастью, доктрина «Америка прежде всего» не обязательно станет будущим Америки. Напротив, этот шаг назад может служить напоминанием Вашингтону и его союзникам о том, с какой целью существующий порядок был изначально установлен. Действительно, возобновив укрепление такого мироустройства, и разделив бремя всемирного лидера, большая «девятка» не только сохранит порядок, но и заложит более устойчивое и живучее основание. Результатом станет то, к чему стремились многие лидеры США — равноценное сотрудничество с европейскими и азиатскими союзниками, в котором каждый вкладывает свою долю и высказывает свое мнение о том, как должен выглядеть порядок, необходимый для успешного преодоления препятствий.
Союзники осознают необходимость действовать. Они понимают, что хотя гибель либерального порядка и будет стоить немало для Соединенных Штатов, им это обойдется еще дороже. Соревнование между великими державами обострится, коварство в сфере торговли станет обыденным делом, а уже проявившийся пересмотр демократии ускорится. «Времена, когда мы могли полностью полагаться на других, в некоторой степени, подошли к концу» — отметила канцлер Германии Ангела Меркель, через несколько месяцев после прихода Трампа к власти. "Нам, европейцам, действительно пора взять свою судьбу в собственные руки". Настало время для Германии и других стран большой «девятки» подтвердить свои слова поступками. Если они ограничатся лишь жалобами и стенаниями, то в скором времени, они вместе с Трампом разделят вину за прощание с нормативным правопорядком.
