Специалисты по внешней политике в США вполне оправданно ломают голову над тем, насколько США должны быть вовлечены в ближневосточные дела. Располагающие к размышлениям статьи Мартина Индика (Martin Indyk) в «Уолл-стрит джорнел» и госпожи Мары Карлин (Mara Karlin) и Тамары Кофман-Уиттес (Cofman Wittes) в журнале Foreign Affairs — обе эти статьи констатируют, что у США осталось мало жизненных интересов в регионе. По крайней мере, мало интересов, за которые стоило бы пойти на новую войну. Вашингтон должен, наконец, «поменьше действовать» на Ближнем Востоке, пишут милосердные дамы Карлин и Уиттес, предлагая уменьшить «след лапы» США в этих местах просто потому, что «оно того не стоит». Прошли времена, когда 180 000 американских солдат сражались в Ираке, а растущие нефтяные цены привязывали экономику США к пресловутому баррелю. К тому же ужасающая всемирная пандемия стала мощнейшим напоминанием: Америке надо провести определенное переформатирование своих приоритетов — чтобы перенастроиться на противостояние более актуальным нынешним и будущим вызовам.
Сейчас тренд на уменьшение расходов на Ближний Восток имеет мощную, широкую базу во всей американской политике — и президент Трамп, и его оппоненты в Демократической партии США говорят о необходимости «положить конец бесконечным войнам» — сам этот тренд так и остается неопределенным. Мы видим начало разговора, но не знаем его результатов. В конце концов, уменьшение американского присутствия на Ближнем Востоке потребует сохранения очень тонкого баланса: надо будет уменьшить «след лапы» США, не создавая при этом новых угроз безопасности. И при этом надо будет сохранять для США мощную «силу вооруженного сдерживания», а заодно и влияние — там, где оно все еще нужно для тех самых американских интересов, которые еще остаются в регионе.
Ответ администрации Трампа на этот вызов был неадекватным. Причина в том, что этот ответ был вызван взаимоисключающими желаниями. С одной стороны, Трамп хочет выбраться из региона. С другой стороны, он хочет быть жестким с Ираном. Те инстинкты Трампа, которые вызваны присутствующей в американской политике традиции президента Джексона (воинственный президент США начала девятнадцатого века, ведший жестокие войны с индейцами — прим. ред.), — эти инстинкты заставляют его послать на Ближний Восток дополнительный контингент в 20 000 солдат. Но при этом Трамп постоянно говорит о планах вывести войска из всего региона. Результат — тот, что мы получаем весь негатив от обоих желаний без всякого позитива: военная активность и дипломатическая пассивность дают нашим партнерам в регионе карт-бланш на дестабилизирующее поведение. А сам регион постоянно находится на грани еще боле мощного конфликта.
Если подход Трампа неправильный, какой же подход правильный? Слишком часто дебаты сводятся к проблеме определения четкой военной линии: США остаются в регионе или США регион покидают? Намного лучшим подходом был бы следующий: четкость и ясность по поводу интересов США плюс четкий план по их защите. Это изменило бы роль США в сложившемся в регионе порядке. США помогли создать этот порядок, оставив после себя хаос, страдания и отсутствие у людей чувства защищенности. В конце концов, Трамп — не последний и не первый президент США, который начинал с обещания снизить присутствие США на Ближнем Востоке, а потом оказаться втянутым в события в регионе — неохотно, но очень глубоко.
Лучшей стратегией было бы действовать одновременно менее амбициозно в одном и более амбициозно в другом, чем это предлагает традиционная политика США на Ближнем Востоке. Менее амбициозно в том, что касается военных целей, которых США стремится достичь. Менее амбициозно и в том, чтобы переделывать по своему произволу внутреннюю жизнь ближневосточных наций. Но более амбициозных в использовании американского влияния и дипломатии для того, чтобы вести дело к деэскалации напряжения. Цель — новый «модус вивенди», новая жизнь для ключевых стран региона. США неоднократно старались использовать военные методы для того, чтобы достичь на Ближнем Востоке таких результатов, которые просто невозможно достичь. Теперь пришло время использовать агрессивную дипломатию для достижения более долговременных и стабильных результатов.
Дипломатическая пустота
Пока что обсуждение региональной дипломатии сосредотачивалось на том, как США и Иран могли бы вновь установить «ядерное соглашение», когда к власти придет новый президент США — представитель Демократической партии. Сойти с курса на столкновение по поводу «вопроса о ядерном оружии» — это разом и срочная, и важная задача. Но это не единственная дипломатическая задача, которая стояла бы перед Соединенными Штатами. США следует также бороться за выстраивание структурированного регионального диалога. Причем диалог этот должен проводиться с поддержкой других членов Совета Безопасности ООН — таким образом можно найти путь к уменьшению напряженности, так можно протоптать дорожки к деэскалации, а также избавиться от недоверия.
Два крупнейших местных региональных игрока — это Саудовская Аравия и Иран. Оба они к моменту избрания нового президента США в 2021-м году будут зализывать раны от падения нефтяных цен, а также ударов, нанесенных по здоровью и экономике эпидемией covid-19. По Ирану эта эпидемия ударила особенно рано и особенно сильно. Гуманитарные кризисы, случалось, становились причинами для дипломатических «разморозок» в прошлом — и могут стать причиной для одной такой оттепели сегодня — в интересующем нас регионе. Иран и Саудовская Аравия сегодня на ножах, и недавно имело место очередное обострение напряженности. Но теперь, если ситуация с общественным здоровьем улучшится, Иран и Саудовская Аравия могут принять новые меры по укреплению доверия, исходя из имеющегося опыта, — например, вместе запланировать возобновление паломничеств (хаджа) в Мекку. Это может сопровождаться параллельным возобновлением паломничеств для проживающих на территории Саудовской Аравии шиитов [к святым для шиитов местам в Иране]. Еще более весомым по значимости было бы обещание обоих государств не вмешиваться в дела друг друга, а также уважать суверенитет и территориальную целостность соседа — хотя бы на период, пока продолжаются внутренние вызовы самому существованию и Ирана, и Саудовской Аравии. Если бы такое взаимное обещание соблюдалось, уже сам этот факт ожидал бы значительный прогресс.
Если условия улучшатся, и в этом может помочь внешние подталкивание, в ближневосточном регионе начнется еще более серьезный разговор: насчет Йемена, насчет Сирии, насчет стран Персидского залива — таких, как Бахрейн. Должен пойти разговор и о безопасности морских путей. Некоторые оппоненты, очевидно, будут сердиться на то, что по этой схеме региональные державы (имеются в виду Саудовская Аравия и Иран — прим. ред.) ведут переговоры о судьбе третьих стран региона. Но прекращение так называемых прокси-конфликтов уже было бы шагом вперед. (Прокси-конфликты — вооруженная борьба, в которой реальные конфликтующие стороны сражаются на территории третьих стран, используя своих агентов и сторонников в этих третьих странах — как, например, в Сирии сражались вооруженные группировки, одни из которых были поддержаны США и ЕС, а другие — Ираном и т.д.) Это был бы шаг в сторону восстановления суверенитета малых стран Ближнего Востока. Следующим таким шагом было бы соглашение, которое бы заставило Иран прекратить утечку продвинутой ракетной технологии своим прокси (союзникам и агентам). Да, достижение таких региональных соглашений может оказаться пока нерешаемой задачей. Но даже неудавшаяся попытка могла бы помочь нам выработать некоторые полезные матрицы — для будущих, более обязывающих соглашений, которые наконец-то ограничили любые действия Ирана за пределами его границ.
Такие усилия помогли бы заполнить те пустоты в дипломатической деятельности США, которые сегодня на практике слишком часто заполняются грубой американской вооруженной силой. Сильнейшим образом поляризованный Ближний Восток остается одним из самых слабо интегрированных регионов в мире. Внутри этого региона нет признанных разными странами учреждений (институтов), которые интегрировали бы этот регион, создавая единую ценностную или оборонную систему. В Африке такая организация, как Африканский Союз принимает важные решения о миротворческих операциях. [В Южной Америке] Организация американских государств (ОАГ) помогает нам бороться с соскальзыванием молодых демократических государств обратно в диктатуру. А вот Лига арабских государств (ЛАГ) не сумела накопить такой же авторитет, как ОАГ и Африканский Союз. Кроме того, ЛАГ не включает в свой состав три самых могущественных государства региона, включая Иран. Совет сотрудничества арабских государств Персидского Залива был лишен смысла и жизни, когда Саудовская Аравия и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ) приняли решение об экономической блокаде Катара. Продвигаемая Трампом концепция «арабского варианта НАТО» фокусируется на использовании региональных соперничеств и соответствующих гарантиях безопасности от США. Эта концепция не базируется на том, чтобы продвигать национальные интересы потенциальных членов такого варианта НАТО.
Региональный диалог по вопросам мира и безопасности не требовал бы новых формальных институтов или официальных договоров. Вместо них такой диалог должен будет включать инклюзивный формат с гибкой повесткой дня. Необходимы будут возможности для исследования сил и средств друг друга, поскольку не доверяющие друг другу соперники могут захотеть четко определить намерения и возможности друг друга. Самый лучший вариант — если переговоры будут вестись с поддержкой США, но без присутствия самих американцев. Нужно, чтобы арабские страны Персидского Залива были уверены, что за столом переговоров будут представлены именно их, а не чьи-либо еще интересы. В целом переговоры нужно стараться делать двусторонними, учитывая, что Саудовская Аравия и по своим размерам, и по роли в регионе превосходит другие страны региона, а у других стран Залива очень различные интересы и перспективы. На переговорах могут быть представлены и серьезные игроки извне региона, включая Россию и Европу. В налаживании такого переговорного процесса могли бы быть использованы и плоды прямой дипломатии США.
Тонкая вышивка, нитка — в иголку
В своей борьбе за оживление региональной дипломатии Вашингтону придется самому себе задать два трудных вопроса — и ответить на них. Первый вопрос: насколько близко могут быть связаны новая инициатива насчет региональных переговоров и ядерная сделка с Ираном. То, что мы сейчас делаем, — это прямо рецепт неудачи: мы пытаемся увязать сокращение иранских работ по обогащению радиоактивных элементов (то есть приближению к созданию своей атомной бомбы — прим. ред.) с максималистскими требованиями насчет того, каким мы хотим видеть регион. Пример — требование госсекретаря Помпео насчет того, чтобы «ни один иранский военный сапог» больше не топтал землю Сирии. Для того, чтобы примирить два этих наших желания (сделать Иран безоружным и убрать его влияние в менее крупных странах региона — прим. ред.) нужен постепенный, «фазовый» подход. Тогда нам удастся продеть эту нитку в иголку, требуя открыто прогресса по вопросу о нераспространении ядерного оружия в Иране и незаметно создавая пространство для борьбы с региональными вызовами. При таком подходе США немедленно продолжили бы дипломатический процесс с Ираном на ядерном треке. Мы спасли бы то, что можно, от ядерной сделки 2015-го года, которая постепенно осыпалась с тех пор, как администрация Трампа вышла из этой сделки в 2018-м году. США потом могли бы вернуться к работе в формате «шестерка плюс Иран» и добиться путем переговоров нового соглашения, строящегося на том, что уже достигнуто соглашением 2015-го года. В то же время США и партнеры нашей страны могли бы продвигаться и по региональному треку — добиваясь того, что им нужно в той части региона, которая находится за пределами Ирана. Чтобы было ясно: приостановка иранского продвижения к созданию своего ядерного оружия — а это важный национальный интерес США — не должна увязываться с успехом в региональном диалоге. Возможен лишь подход по схеме «слабой увязки», когда снятие санкций [США с Ирана] могло бы увязываться с уступками [Тегерана] на обоих переговорных треках.
Второй трудный вопрос — как совместить наши надежды на дипломатические успехи с уменьшением американского военного присутствия в регионе. И здесь от Вашингтона требуется тонкая работа. Отвод наших военных подразделений не должен зависеть от переговоров региональных игроков. НО мы могли бы по-тихому, в как бы частных разговорах настоять, чтобы саудовцы серьезно приложили дипломатические усилия к окончанию войны в Йемене и де-эскалации своего конфликта с Ираном. Иначе, мол, Саудовская Аравия не сможет удержать у себя дополнительные войска из США, размещенные на территории королевства с мая 2019-го года.
В конце концов нахождение более конструктивного подхода с Ираном необходимо для реального вывода войск США из региона. В течение последнего десятилетия военное присутствие США в регионе только нарастало: его подпитывали иранские угрозы (начать региональную гонку вооружений, затруднить поставку нефти, поддержать опасных региональных агентов Ирана). Трамп сделал выбор в пользу выхода из ядерной сделки, приведя США к краю пропасти — войны с Ираном. Таким образом Трамп практически гарантировал бессмысленный характер своего обещания «положить конец бесконечным войнам». В условиях противостояния с Ираном военное присутствие США будет только нарастать и становиться все более милитаристским — особенно если атмосферу будут отравлять со стороны Трампа сокращение помощи союзникам, эвакуация дипломатов, а также постоянные действия вопреки рекомендациям госдепартамента.
Новой администрации стоит попробовать действия как раз в обратном направлении: а нельзя ли найти ответ на иранский вызов сокращенным контингентом в регионе. Думается, можно, если восстановить дипломатический подход к ядерной проблеме, сократить региональную напряженность, добиться новых договоренностей. Трамп же показал, что размещение все новых и новых сил вдали от наших берегов не может стать заменой дипломатии. Что же касается следующей после Трампа администрации, ей при дипломатическом подходе удалось бы добиться своих целей с меньшим военным присутствием. Хотя, конечно, надо сохранять достойный военный контингент как необходимое дополнение к дипломатии. И при этом — минимизировать связанные с присутствием такого контингента потери.
Иллюзия "бога из машины"
Есть множество причин, почему привлечение региональных партнеров к амбициозной дипломатии может привести к успеху. Сейчас всюду доминируют вражда, соперничество и недоверие, а также стратегическая инерция. Региональные амбиции Ирана и его дестабилизирующие действия выходят за рамки того, что США или арабские страны могут принять. К тому же Иран может избрать жесткого для США президента в 2021-м году. Американский исследователь Ким Гаттас (Kim Ghattas) красноречиво высказал важную мысль: и Иран, и Саудовская Аравия заинтересованы в том, чтобы сохранять нынешнюю враждебность друг к другу. Саудовцам она выгодна потому, что заставляет Вашингтон «вкладываться» в защиту экономик Залива. А иранскому режиму она дает внешнюю угрозу, которая легитимизирует его власть над страной. Между тем сохраняется и мощная угроза Израилю со стороны Ирана и его местных союзников — прокси, таких как Хезболла в Ливане, вооруженные группы в Сирии и Ираке, разные экстремистские палестинские группировки в Газе.
И все же у нас есть мощные причины сделать региональные инициативы приоритетом внешней политики США на Ближнем Востоке. Продолжившиеся санкции искалечили иранскую экономику и вызвали наконец нужное нам недовольство внутри страны. Раздаются призывы по всему Ирану — хватит регионального авантюризма, займитесь внутренним положением в стране. Обрушившиеся нефтяные цены, как можно надеяться, лишь углубят проблемы иранского руководства. Что же касается Саудовской Аравии и ее ближайших партнеров, то тут крайности, в которые бросилась администрация Трампа, расчистили горизонт и создали условия для нового подхода. Разочаровавшись последовательно в трех американских администрациях, лидеры Саудовской Аравии и ОАЭ, наконец, поняли, что от соседнего режима в Иране и необходимости переговоров с ним их никто не избавит. Нет никакого «бога из машины», который бы каким-то колдовством заставил Иран исчезнуть, а значит, нет и волшебного решения от внешнего игрока — будь это неоконсерваторы из эры Буша-младшего или ультра-ястребы, которые сегодня советуют Трампу. Никто саудовцев от Ирана не избавит. В этом плане ракетный удар Ирана в прошлом году (за него так никто и не взял ответственность — прим. ред.), удар по нефтеперерабатывающим заводам в Саудовской Аравии был отрезвляющим. Эр-Рияд и Абу-Даби оказались на краю пропасти и четко поняли: агрессивный подход Трампа к Ирану не означает готовности вступать в войну с Ираном, чтобы защитить их территории. А значит, Эр-Рияд и Абу-Даби превращаются в случае вызывающего поведения в мишени для иранских ракет, дронов и других необычных средств, позволяющих провести нетрадиционные, с трудом отбиваемые атаки.
Саудовская Аравия и ОАЭ сегодня столкнулись c реальностью — они сообразили, какие на самом деле дипломатические опции у них есть. Они потихоньку включают закулисные дипломатические каналы, чтобы понизить напряженность. А это в потенциале — кирпичики, которые могут стать мостовой для будущего серьезного дипломатического трека, пути к решению проблем. Официальные лица из ОАЭ совершили публичные визиты в Тегеран. Идут спекуляции о том, что саудовские власти поигрывают с идеей таких же дипломатических усилий (только более негласных). Администрация Трампа, как сообщается, не одобрила такие контакты, однако новый президент США мог бы вступить в эти переговоры с мощным влиянием, учитывая то, как существенна поддержка США для стран Залива.
Лидеры Саудовской Аравии знают, что они сильно подорвали свои позиции в Вашингтоне, совершив убийство Джамала Хашогги и ведя [жестокую] войну в Йемене. Представители стран Залива могут посетить Москву в поиске дипломатических альтернатив или заглядывать в рот Китаю в поисках торговых и инвестиционных выгод. Но реальность состоит в том, что это не реальная альтернатива оборонным и разведывательным партнерствам с США. Да, возможно, саудовский кронпринц Мохаммед бин Салман (МБС), который пытается модернизировать саудовскую экономику, в будущем углубит связи с Китаем. Это будет разумный шаг с его стороны. Но он в любом случае будет должен сохранять особые отношения своей страны с США — и МБС будет выполнять этот свой долг с удовольствием. Новый президент США мог бы использовать эту готовность Эр-Рияда искать снижения напряжения с Ираном для своих дипломатических целей.
В то же самое время это будет важная вещь — совместить встревоженность и показ путей снятия возникших тревог. Иначе мы не сможем подтолкнуть страны Залива к серьезному дипломатическому усилию. Даже начиная выводить войска США и искать дипломатическое решение с Ираном (а это еще предстоит сделать), Вашингтон должен показать, что он серьезен насчет помощи Саудовской Аравии и другим своим союзникам в деле защиты их территории от иранского оружия. То есть — от ракет, дронов, быстрых катеров. А также от дигитальных или даже физических атак на критически важную для стран Залива инфраструктуру. Вашингтон может также заставлять европейских союзников запустить по-настоящему многостороннее усилие в обеспечении безопасности морских путей.
Следующий президент
Ближний Восток остается источником значительных пертурбаций далеко за его границами — от терроризма до распространения ядерного оружия и массовых миграций. Риск дальнейшего распространения этих пожаров — основная причина, почему Вашингтону надо оставаться включенным в процессы на Ближнем Востоке, хотя чисто геополитические и экономические соображения (потенциал экономического роста других регионов) зовут нас в другие места в Азии, Африке и в западном полушарии. Хотя окончание долгой американской войны в Афганистане и новый подход к Ирану открывают возможности для размещения сухопутных сил, морского и военно-воздушного флота США в других частях света, а не в Заливе, определенный, сокращенный до разумных размеров военный контингент США должен оставаться на Ближнем Востоке. Он поможет нам в зародыше справиться с кризисами и предотвратить посылку куда больших сил в кризисной ситуации.
Большая дипломатическая сделка по всем взаимным претензиям Эр-Рияда и Тегерана может показаться такой же фантастикой, как и военное решение их конфликта. И даже самая эффективная региональная дипломатия не сможет устранить гонку за влияние между региональными державами — эта гонка точно продолжится. В эту гонку будут вовлечены большие пространства — от палестинских территорий и Ливана до Ирака и далее везде. Нужна будет новая политика, чтобы справиться с дестабилизирующими схватками между соперничающими фракциями в суннитском мире. Надо будет справиться с многочисленными случаями плохого государственного управления, которые обостряют ситуацию с безопасностью в регионе. Но снижение напряжения между странами Залива и Ираном — это главная задача, поскольку это напряжение нашло свое эхо в стольких местных конфликтах за последние десятилетия. Даже временное снижение напряжения было бы значительным вкладом в безопасность — оно помогло бы создать структуру для будущего прогресса.
Планы США на Ближнем Востоке все время попадают в жернова местных реальностей. Исламисты, устроившие теракт в США 11 сентября 2001 года, поменяли планы Буша-младшего. Подъем так называемого Исламского государства* (террористическая организация, запрещена в России — прим. ред.) разрушил намерения Обамы и его администрации вытащить США из ближневосточных войн. А до администрации Трампа очень медленно доходила та истина, что Иран не может так просто сломаться под санкциями и капитулировать, как Трамп на это рассчитывал. [Перед появлением нового президента США] Ближнему Востоку еще предстоят шесть месяцев. А это целая жизнь, с точки зрения ближневосточной политики: предстоят еще и пандемия, и экономический коллапс, и вызванную действиями Трампа нестабильность. И все это — поверх уже существовавших прежде ближневосточных бед. Новый президент в 2021 году унаследует гонку вооружений в Заливе, разворачивающийся как бы в замедленной съемке ядерный кризис с Ираном, наверняка так и не прекратившуюся поддержку Ираном своих прокси за границей [в Сирии и Ливане]. Тем не менее новый президент США может получить в наследство и благоприятную возможность. Действия Трампа могут в конце концов заставить ближневосточных политиков осознать — себе на пользу — ограниченные возможности нынешнего силового подхода у всех сторон. Не надо быть наивным насчет природы режима в Иране. Но все же нужно понять, что это больше не умно и не необходимо со стороны США — давить на Иран всеми средствами, кроме открытой войны.
*террористическая организация, запрещена в России
