Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ
Берлин предлагает радикально перестроить внешнеполитическую службу ЕС, переведя большую часть ее сотрудников в Еврокомиссию, пишет FAZ. Формально Каллас получит новые полномочия, однако на деле реформа может усилить позиции ее соперницы фон дер Ляйен.
Томас Гучкер (Thomas Gutschker)
Урсула фон дер Ляйен и Кая Каллас уже давно борются за влияние во внешней политике Европейского союза. Теперь Берлин предлагает радикально реформировать ведомство Каллас. Если этот план будет реализован, сразу станет ясно, кто одержал верх в этом противостоянии.
В среду министры иностранных дел стран ЕС встретятся в горах Уиклоу, чтобы обсудить радикальное предложение. Оно поступило из Берлина и, по всей видимости, согласовано с Парижем. Речь идет о Европейской службе внешних связей (ЕСВС). В этом ведомстве, которое возглавляет верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кая Каллас, трудятся 2900 чиновников и почти 2500 других сотрудников. Примерно половина из них находятся в Брюсселе, остальные — в 145 представительствах и офисах ЕС по всему миру.
В будущем ситуация может измениться. Германия предлагает перевести большую часть сотрудников службы в Еврокомиссию и сосредоточить там координацию всей внешней деятельности Евросоюза. Такая мера должна позволить теснее увязать внешнюю политику с полномочиями Еврокомиссии, в частности, в вопросах расширения ЕС и укрепления оборонной промышленности.
Речь идет не просто о масштабной реорганизации. Инициатива стала частью давнего противостояния между Каллас и председателем Еврокомиссии фон дер Ляйен за право определять внешнюю политику ЕС. Берлин при этом пытается соблюсти баланс интересов: Каллас лишится "своей" службы, но взамен должна получить больше влияния внутри Еврокомиссии. Однако многое указывает на то, что главным победителем в ходе этой реформы станет фон дер Ляйен.
Газета Frankfurter Allgemeine Zeitung узнала подробности планов, которые пока существуют лишь в виде внутренних германо-французских наработок. Совместного документа еще нет. Предполагается, что его окончательно подготовят после обсуждения в так называемом формате "Гимних" — на неформальной встрече министров иностранных дел ЕС. Первая такая встреча состоялась в 1984 году в замке Гимних недалеко от Кельна. Председательствующая в Совете ЕС Ирландия выбрала для нынешней встречи гольф-курорт к югу от Дублина.
Верховному представителю не хватает реальных рычагов влияния
ЕСВС была создана в 2010 году после вступления в силу Лиссабонского договора. Спустя 16 лет пришло время пересмотреть ее структуру, так считают сторонники реформы. Нынешнее устройство службы во многом сформировали Берлин и Париж. Именно они добились создания ЕСВС как самостоятельного ведомства, подчиненного верховному представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности.
До этого в распоряжении верховного представителя находилось лишь около 400 сотрудников секретариата Совета ЕС, представляющего интересы государств-членов. Еврокомиссия передала новой службе более 1000 чиновников и упразднила свой генеральный директорат по вопросам внешних отношений. Кроме того, государства ЕС до сих пор направляют в ЕСВС национальных дипломатов, которые составляют примерно треть ее персонала. Замысел заключался в том, чтобы служба объединила интересы всех участников и стала опорой для эффективной внешней политики.
Однако эта модель так и не заработала должным образом, поскольку у верховного представителя не хватает реальных рычагов влияния. Он может предлагать проведение гражданских и военных миссий в рамках Общей политики безопасности и обороны ЕС, однако для этого всегда требуется единогласное решение государств-членов.
Что касается санкций, право верховного представителя предлагать ограничительные меры сходится к отдельным лицам и организациям, в отношении которых действуют запреты на поездки и замораживание активов. Все остальные решения — в сферах торговли, финансов и энергетики — разрабатывают профильные генеральные директораты, брюссельские "министерства" Еврокомиссии.
Поэтому на практике ЕСВС занимается главным образом подготовкой стратегических документов и постоянным согласованием с государствами-членами заявлений по самым разным событиям в мире.
Ключевые инструменты, имеющие значение в современных конфликтах, напротив, сосредоточены в Еврокомиссии. Она располагает огромным бюджетом и инициативой Global Gateway, позволяющей финансировать геостратегические проекты. Еврокомиссия отвечает за политику соседства и расширения ЕС и обладает исключительными полномочиями в сфере внешней торговли — пожалуй, одним из важнейших инструментов Евросоюза.
Еврокомиссия финансирует Украину как в гражданской, так и в военной сфере. Кроме того, она управляет космической программой Евросоюза и все активнее участвует в оборонной политике, например через программу SAFE, предусматривающую предоставление 150 миллиардов евро кредитов на совместное наращивание вооружений. Наконец, Еврокомиссию возглавляет Урсула фон дер Ляйен, которая стремится играть заметную геополитическую роль.
Каллас будет отведена более значимая роль в Еврокомиссии
Такое положение дел регулярно приводит к трениям между Каллас и ЕСВС, с одной стороны, и Еврокомиссией — с другой. Разногласия возникают и с государствами-членами. Когда после нападения ХАМАС на Израиль фон дер Ляйен однозначно встала на сторону Израиля, некоторые страны, в том числе Испания, обвинили ее в предвзятом подходе.
Разногласия между европейскими институтами проявились и в продолжающемся уже несколько месяцев споре о том, следует ли ЕС запретить ввоз товаров из израильских поселений. Еврокомиссия считает такую меру экономической санкцией, для наложения которой требуется единогласное решение всех членов ЕС. Каллас, напротив, рассматривает такое решение как торговую меру, которую можно было бы принять квалифицированным большинством. Однако право выступить с соответствующим предложением принадлежит не ей, а Еврокомиссии.
Именно этот пример приводят как аргумент в пользу структурной реформы. Верховный представитель одновременно является заместителем председателя Еврокомиссии. В этом качестве Каллас должна координировать политику других еврокомиссаров в отношении восточного соседства и Средиземноморья, международных партнерств, расширения ЕС и даже внешнеторговых инструментов.
На практике заметного влияния на принимаемые решения у нее нет хотя бы потому, что соответствующие генеральные директораты ей не подчиняются.
Согласно предложению Германии, пока изложенному лишь в общих чертах, этот подход предполагается изменить. Верховный представитель должен получить статус исполнительного заместителя председателя Еврокомиссии и координировать политику в сферах соседства, расширения ЕС и обороны, а возможно, и внешней торговли. Такое изменение предполагает право давать обязательные указания подчиненным ведомствам.
Фактически прежний генеральный директорат по внешним связям будет воссоздан в новом виде. В самой ЕСВС в наиболее радикальном варианте останутся лишь подразделения, которые планируют совместные гражданские и военные операции государств-членов ЕС и руководят ими. Речь идет примерно о 450 должностях, или около 15% от работающих чиновников службы.
Как отреагируют другие страны ЕС?
Однако действительно ли такая модель усилит позиции Каллас, остается под вопросом. Она лишится организационной самостоятельности и будет вынуждена подчиняться председателю Еврокомиссии, которая, согласно договорам ЕС, определяет основные направления политики.
Ситуация стала бы похожа на устройство национального правительства, где окончательный политический курс определяет глава государства.
Каллас сразу поняла, к чему может привести такое предложение. "Перемещение нескольких кресел из ЕСВС в Еврокомиссию не улучшит ситуацию на Ближнем Востоке и не положит конец конфликту России и Украины", — заявил один из чиновников.
Иными словами, Каллас не считает необходимым менять нынешнюю структуру таким образом. При этом она поддержала бы усиление своей роли в качестве заместителя председателя Еврокомиссии "для более эффективной координации подразделений, отвечающих за внешнюю политику". В среду она намерена представить собственные предложения.
Пока неизвестно, как на германскую инициативу отреагируют другие государства ЕС. Перед обсуждением в Уиклоу Германия связалась примерно с 12 из них. Реакция оказалась неоднозначной.
Особые опасения вызывает возможное усиление роли Еврокомиссии. Поэтому Берлин также предлагает расширить роль Европейского совета в стратегическом управлении внешней политикой. Именно там решающее слово принадлежит главам государств и правительств.
Для Евросоюза подобная реформа станет чрезвычайно сложной задачей. Быстрых решений ожидать не приходится. Они могут быть приняты только единогласно, хотя менять сам Договор о Европейском союзе не предполагается. Однако дискуссия начинается уже сейчас и, вероятно, еще больше обострит борьбу за влияние между фон дер Ляйен и Каллас.
