Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ
Украинский конфликт далек от завершения, мир теряется в догадках по поводу того, что будет дальше. Ясно одно: его необходимо прекратить. Как именно – ответ на этот вопрос попытались найти аналитики американского исследовательского центра RAND, предложившие США определенные шаги.
Чем все это закончится? Этот вопрос все чаще доминирует при обсуждении российско-украинского конфликта в Вашингтоне и других западных столицах. Хотя успешное украинские контрнаступление в Харькове и Херсоне осенью 2022 года и возродили оптимизм в отношении перспектив Киева на поле боя, заявление президента России Владимира Путина от 21 сентября о частичной мобилизации и "освобождении" четырех украинских областей стало суровым напоминанием о том, что этот конфликт далек от разрешения. Бои продолжаются уже на фронте почти 1000 километров. Переговоры о прекращении конфликта приостановлены с мая. Его перспективы и окончательный исход, конечно, во многом будут определяться политикой Украины и России. Но Киев и Москва — не единственные столицы, заинтересованные в происходящем. Этот конфликт является самым значительным межгосударственным военным конфликт последних десятилетий, и его эволюция будет иметь серьезные последствия для Соединенных Штатов. Уместно оценить, как может развиваться этот конфликт, какими могут быть альтернативные варианты его разрешения для интересов США и что может сделать Вашингтон, чтобы продвигать те из них, которые наилучшим образом отвечают интересам США.
Некоторые аналитики утверждают, что конфликт движется к исходу, который принесет выгоду Соединенным Штатам и Украине. По состоянию на декабрь 2022 года Украина имела определенный боевой импульс и, вероятно, могла бы сражаться до тех пор, пока ей не удастся вытеснить российскую армию из страны. Сторонники этой точки зрения утверждают, что риски применения Россией ядерного оружия или войны с Организацией Североатлантического договора (НАТО) остаются управляемыми.
После изгнания из Украины у наказанной России не останется иного выбора, кроме как оставить соседа в покое и даже выплатить репарации за причиненный ущерб. Однако исследование прошлых конфликтов и внимательное изучение хода нынешнего позволяют предположить, что такой оптимистичный сценарий маловероятен.
В своем исследовании мы рассматриваем возможные варианты, по которым может пойти российско-украинский конфликт, и то, как они могут затронуть интересы США. Мы также рассматриваем и то, что Соединенные Штаты могли бы сделать, чтобы повлиять на ход конфликта.
Важное предостережение: это исследование концентрируется прежде всего на интересах США, которые часто совпадают с интересами Украины, но не являются полными синонимами. Мы признаем, что именно украинцы сражались и умирали, защищая свою страну. Украинские города сравнены с землей; украинская экономика разрушена; украинцы стали жертвами военных преступлений российской армии. Тем не менее, правительство США, обязано перед своими гражданами определить то, как различные варианты развития конфликта повлияют на интересы США, и изучить их возможное влияние развития конфликта для продвижения этих интересов.
Ключевые факторы, определяющие варианты развития конфликта
Многие аналитики выдвигают сценарии краткосрочного завершения конфликта — своего рода эндшпиля.
Хотя такие сценарии и являются важными конструкциями для размышлений о будущем, они дают мало пользы для определения того, какие возможные варианты развития конфликта наиболее выгодны для Соединенных Штатов. Американским политикам полезнее рассмотреть, какие конкретные аспекты будущего хода конфликта окажут наиболее существенное влияние на интересы США. Вместо богатых описательных сценариев мы рассматриваем пять ключевых факторов, определяющих альтернативные варианты развития конфликта:
• возможное использование Россией ядерного оружия
• возможная эскалация конфликта между Россией и НАТО
• размер контролируемой Украиной своей территории
• продолжительность конфликта
• форма его прекращения
В этом разделе мы опишем каждый из этих факторов, рассмотрим, как они могут меняться, и исследуем взаимоотношения между ними. Мы также объясняем, как различные вариации этих пяти факторов влияют на интересы США.
Возможное использование Россией ядерного оружия
Призрак использования Россией ядерного оружия преследует этот конфликт с самого начала. Объявляя о начале спецоперации в феврале 2022 года, Путин пригрозил любой стране, которая попытается вмешаться в дела Украины, последствиями "такими, которых вы никогда не видели за всю свою историю". Через неделю он отдал приказ об "особом режиме боевого дежурства" для ядерных сил России.
В октябре 2022 года Москва заявила, что Киев планировал взорвать радиоактивную "грязную бомбу" на Украине в ходе операции "под ложным флагом", а затем обвинить в этом Россию. Официальные лица США были обеспокоены тем, что Россия продвигает эту историю именно для того, чтобы создать предлог для применения ядерного оружия.
И, возможно, больше всего западные правительства уверились в том, что Москва рассматривала возможность использования тактического ядерного оружия (НСЯО) с учетом российских потерь своих военных позиций осенью 2022 года. Россия отвергла эти обвинения, но во многих новостях СМИ выдвигались предположения, что высшие российские военачальники действительно обсуждали этот вариант.
Некоторые аналитики отвергают возможность применения Россией тактического ядерного оружия, утверждая, что Россия знает, что оно обречено на провал. Они указывают на отсутствие ценных военных объектов (например, массированных центров сосредоточения украинских вооруженных сил), которые можно было бы эффективно уничтожить с помощью такого оружия, и на риск того, что это оружие может нанести также ущерб и дислоцированным на Украине российским войскам. Использование этого оружия может спровоцировать вступление НАТО в конфликт, подорвать оставшуюся международную поддержку России и вызвать массовую внутреннюю оппозицию Кремлю. Далее эти эксперты утверждают, что, понимая это, по логике вещей, Россия должна была бы удержаться от применения ядерного оружия.
Однако эти аргументы игнорируют несколько моментов, которые делают использование Россией ядерного оружия как вполне возможным обстоятельством, которое Вашингтон должен учитывать, так и чрезвычайно важным фактором в определении будущего хода развития конфликта. Во-первых, есть свидетельства того, что Кремль считает этот военный конфликт чуть ли не экзистенциальным. Украина долгое время была совершенно особой категорией внешнеполитических приоритетов России. Еще до февраля 2022 года Россия была готова выделить значительные ресурсы и пойти на серьезные издержки для достижения своих целей на Украине.
Например, Москва дорого заплатила за Крым в 2014 году и за поддержку востока Украины. Западные санкции обошлись ей в среднем в 2% в квартальном снижении ВВП России в период с середины 2014 по середину 2015 года, и этот эффект усугублялся по мере того, как санкции продолжались в последующие годы.
Решение Путина начать полномасштабную военную операцию в феврале 2022 года, несмотря на четкие предупреждения Соединенных Штатов и их союзников о том, что он заплатит гораздо более высокую цену, чем в 2014 году, показывает, что он готов пойти на еще более крайние меры, чтобы добиться своих целей на Украине. Решение мобилизовать 300 тысяч россиян в сентябре 2022 года, возможно, потрясло внутреннюю социальную стабильность в России, на создание которой Путин потратил почти 25 лет, что также свидетельствует о высоком уровне его решимости.
Эта стабильность подразумевала избежание мощных расшатывающих ее факторов, которую привнесла мобилизация, особенно в отношении основных сторонников Путина. Решение о мобилизации и поэтому и откладывалось до тех пор, пока даже не было просрочено с военной точки зрения, чтобы избежать этих внутренних политических издержек и предполагаемых рисков потенциальных беспорядков, связанных с ослаблением поддержки режима населением. Готовность Путина пойти на эти внутренние издержки и риски подчеркивает важность, которую он придает интересам России на Украине.
Во-вторых, поскольку возможности обычных вооруженных сил России на Украине были в значительной степени утрачены, потенциал неядерной эскалации для Москвы оказался ограниченным. Если Россия понесет дальнейшие крупномасштабные потери на поле боя, среди высокопоставленных лиц, принимающих решения в Кремле, могут возникнуть настроения отчаяния. Как только другие варианты эскалации военных действий обычными средствами будут исчерпаны, Москва может прибегнуть к ядерному оружию и, в частности, к использованию его тактического компонента, чтобы предотвратить катастрофическое поражение.
В-третьих, российские стратеги уже давно подчеркивают полезность тактического ядерного оружия для достижения оперативных и тактических целей в контексте обычного военного конфликта, которую Москва проигрывает. И у России есть возможности для реализации этой концепции: ее системы доставки тактических ядерных зарядов включают артиллерию, баллистические ракеты малой дальности и крылатые ракеты, и все они могут быть применены на Украине.
Российские стратеги также предусматривают упреждающее применение тактического ядерного оружия не только по военным, но и по гражданским объектам — городам, военно-промышленным центрам и государственным объектам, по крайней мере, в условиях войны с НАТО.
Москва также может использовать тактическое оружие для показательных ударов либо в атмосфере, либо по населенным пунктам.
Военная эффективность использования тактического ядерного оружия на Украине может быть предметом споров, но это вполне вероятное обстоятельство, учитывая то, что известно о планировании и возможностях России. Однако, хотя использование Россией ядерного оружия в этом конфликте и вероятно, мы не можем точно определить, степень этой вероятности. Что мы можем сказать точно, так это то, что риск применения ядерного оружия в украинском конфликте намного выше, чем в мирное время. Мы также можем с полным основанием утверждать, что использование ядерного оружия на Украине имело бы очень серьезные последствия для Соединенных Штатов.
США публично и, как сообщается, в прямых контактах с Кремлем дали понять, что они примут ответные меры, если Россия применит ядерное оружие на Украине.
Официальные лица США избегают точного определения характера возможного ответа — вместо этого используют такие фразы, как "катастрофические последствия", — но один представитель НАТО сказал, что это "почти наверняка" повлечет за собой "физический ответ многих союзников".
Хотя эта формулировка прямо и не обозначает военный ответ, даже невоенный ответный удар, который влечет за собой "катастрофические последствия" для России, может привести к спирали "око за око", которая приведет к войне между НАТО и Россией. Таким образом, использование Россией тактического ядерного оружия на Украине может привести к прямому конфликту США с Россией, что в конечном итоге может повлечь обмен стратегическими ядерными ударами.
Но даже если бы и удалось справиться с проблемами использования Россией ядерного оружия собственно на Украине, это имело бы очень серьезные последствия для Соединенных Штатов. Если Россия вырвет от противника какие-то уступки или добьется военных успехов за счет применения ядерного оружия, общепланетарные нормы его неиспользования будут ослаблены, и другие страны с большей вероятностью будут использовать такое оружие в будущих конфликтах. Более того, использование Россией ядерного оружия на Украине имело бы большие и непредсказуемые последствия для политики союзников в отношении войны, что потенциально могло бы привести к разрушению трансатлантического единства. Смерть и разрушения на Украине также могут оказать серьезное влияние на общественность США и их союзников. Короче говоря, у администрации Байдена есть все основания сделать предотвращение использования Россией ядерного оружия первостепенной задачей для Соединенных Штатов.
Возможное перерастание украинского конфликта в конфликт Россия-НАТО
Сообщается, что с октября 2021 года, когда председатель Объединенного комитета начальников штабов Марк Милли впервые проинформировал президента Джо Байдена о планах России вторгнуться на Украину, Милли имел уже список "американских интересов и стратегических целей" в украинском кризисе. Под номером 1 в разделе "Нельзя" значилось: "Нельзя допустить конвенциального военного конфликта между вооруженными силами США и НАТО с Россией". Второй пункт, тесно связанный с первым, гласил: "Нельзя выпускать этот конфликт из географических границ Украины".
На сегодняшний день Россия и Украина остаются единственными участниками военного конфликта. Но он все еще может вовлечь в себя союзников США. Боевые действия происходят в стране, которая граничит с четырьмя государствами-членами НАТО на суше и делит побережье Черного моря с двумя другими. Масштабы косвенного участия союзников по НАТО в конфликте буквально захватывают дух. Поддержка включает в себя предоставление Украине оружия и другой помощи на десятки миллиардов долларов, тактическую разведку, наблюдение и разведывательную поддержку ВСУ, миллиарды долларов в месяц в виде прямой бюджетной поддержки Киева и болезненные экономические санкции, введенные против России. В предыдущем докладе корпорации RAND были изложены четыре возможных причины преднамеренного решения России нанести удар по государствам-членам НАТО в контексте конфликта на Украине. Среди них следующие:
• Чтобы наказать членов НАТО за уже проводимую политику, и содействовать прекращению союзнической поддержки
Украина.
• Чтобы нанести упреждающий удар по НАТО, если Россия сочтет, что интервенция НАТО на Украине неизбежна.
• Чтобы воспрепятствовать передаче Украине таких вооружений, которые, по мнению России, могут привести к ее поражению.
• Чтобы отомстить НАТО за предполагаемую поддержку внутренних беспорядков в России.
Хотя решение России напасть на какое-то государство-члена НАТО ни в коем случае не является неизбежным, отчасти потому, что оно может привести к войне со всем могущественным альянсом, риск возрастает, пока продолжается конфликт на Украине. Более того, непреднамеренная эскалация, ведущая к вступлению в конфликт НАТО, также является постоянным риском. Хотя инцидент в ноябре 2022 года, связанный с падением украинской ракеты ПВО на территории Польши, не вышел из-под контроля, он продемонстрировал, что боевые действия могут непреднамеренно распространиться на территорию соседних с Украиной союзников США. В будущем ошибка при наведении может привести к тому, что российская ракета попадет на территорию НАТО, потенциально спровоцировав цикл "действие-реакция", который может привести к полномасштабному конфликту. Если военный конфликт на Украине закончится, то, разумеется, вероятность прямого столкновения России и НАТО, преднамеренного или непреднамеренного, значительно уменьшится.
Понятно, почему Милли назвал предотвращение войны между Россией и НАТО высшим приоритетом США: в противном случае американская армия немедленно будет вовлечена в конфликт со страной, обладающей самым большим в мире ядерным арсеналом. Удержать войну между Россией и НАТО ниже ядерного порога будет крайне сложно, особенно с учетом ослабленного состояния обычных вооруженных сил России. Некоторые аналитики сомневаются, что Россия нападет на страну НАТО, поскольку она уже сдает позиции украинским силам и окажется в состоянии войны с самым могущественным в мире альянсом.
Однако, если Кремль придет к выводу, что национальная безопасность страны находится под серьезной угрозой, он вполне может преднамеренно усилить конфликт из-за отсутствия лучших альтернатив.
Контроль над украинской территорией
По состоянию на декабрь 2022 года Россия отвоевала почти 20% территории Украины. Первоочередной задачей Киева является восстановление контроля над этой территорией. И Украина добилась определенных успехов, особенно в Харькове и Херсоне. Тем не менее в районах, которые все еще контролируются Россией, находятся важнейшие экономические активы, такие как Запорожская атомная электростанция, которая обеспечивала до 20% довоенных энергетических мощностей Украины, и все украинское побережье Азовского моря.
Президент Владимир Зеленский твердо выступает за военную кампанию по освобождению всей международно признанной территории Украины. И он оправдывает эту цель моральным императивом освобождения граждан своей страны от жестокой российской оккупации. Такое развитие украинского конфликта, которое позволит Украине вернуть под свой контроль как можно больше его международно признанной территории, было бы выгодно для Соединенных Штатов. США заинтересованы в том, чтобы укрепить норму территориальной целостности, закрепленную в международном праве.
Однако последствия дальнейшего расширения украинского территориального контроля за пределы линии декабря 2022 года неясны. Даже если бы Украина взяла под контроль всю территорию, которую Россия захватила с 24 февраля 2022 года, территориальная целостность Украины все равно оказалась бы нарушенной Москвой. Иначе говоря, пока неясно, будет ли развитие конфликта, предполагающее сохранение Россией декабрьской линии контроля 2022 года, причинять больше вреда международному порядку, чем тот вариант, при котором российские силы были бы отброшены к линии февраля 2022 года. Ведь в обоих случаях Россия по-прежнему будет контролировать часть территории Украины в нарушение нормы территориальной целостности.
Только такой исход конфликта, который оставит Украине полный контроль над всей ее международно признанной территорией, восстановит норму территориальной целостности. Но этот исход остается крайне маловероятным вариантом.
Кроме того, ослабление нормы территориальной целостности зависит не столько от количества незаконно захваченных земель, сколько является следствием признания международным сообществом соответствующих территориальных изменений. Соединенным Штатам не следует (и почти наверняка не будет нужно) официально признавать какую-либо российскую оккупацию суверенной украинской территории, независимо от того, где проходит де-факто линия контроля. Как и в случае с Крымом, Соединенные Штаты могут принять меры, чтобы любые завоевания России после 24 февраля 2022 года считались бы незаконными, а Россия заплатила высокую цену за свою спецоперацию.
Степень контроля Киева над своей территорией может повлиять на долгосрочную экономическую жизнеспособность Украины и, следовательно, на ее потребности в помощи США. Например, если Москва захватит все украинское побережье Черного моря, оставив Украину без выхода к морю, это создаст серьезные долгосрочные экономические проблемы для страны. Однако такой исход кажется маловероятным, учитывая военные действия России на сегодняшний день. Экономические последствия возможного долгосрочного контроля России над территориями на декабрь 2022 года, по сравнению с тем, что она удерживала 23 февраля 2022 года, хотя и трудно подсчитать точно, вероятно, будут гораздо менее серьезными для Украины. Экономический эффект любой потерянной территории будет зависеть от продуктивности этих территорий и степени их взаимосвязанности с остальной частью Украины. Как бы то ни было, экономика Украины в конечном итоге приспособится к любой линии. Вопрос состоит в том, насколько болезненной будет эта корректировка. Кроме того, учитывая способность России наносить удары далеко за пределы нынешней линии контроля (или любой линии контроля), больший контроль Украины над своими территориями напрямую не связан с более высокими экономическими выгодами или, если уж на то пошло, с большей безопасностью. Ведь хотя с сентября Киев вернул себе существенную территорию, Россия нанесла Украине больший экономический ущерб, осуществив удары по ее важнейшей инфраструктуре. Сохраняющаяся угроза российских атак может помешать привлечению инвестиций и, следовательно, восстановлению экономики по всей Украине, независимо от того, какая территория контролируется Москвой.
Таким образом, расширение украинского территориального контроля на данный момент важно для Соединенных Штатов по гуманитарным причинам, для укрепления международных норм и содействия будущему экономическому росту Украины. Однако значение двух последних факторов является спорным. Нарушения Россией международных норм произошли задолго до нынешнего конфликта и, вероятно, будут продолжаться после окончания боевых действий. Соединенные Штаты и их союзники уже наложили на Россию много разного вида санкций и рестрикций — издержек, которые уже подали сигнал другим. А линия контроля по состоянию на декабрь 2022 года не лишает Киев экономически важных территорий, утрата которых негативно повлияли бы на жизнеспособность страны.
В дополнение к этому расширение территориального контроля Украины над своими утраченными землями также сопряжено с потенциальными издержками и рисками для Соединенных Штатов. Во-первых, учитывая резкое замедление темпов контрнаступлений ВСУ в декабре 2022 года, на восстановление линии контроля до февраля 2022 года — не говоря уже о территориальном статус-кво до 2014 года — потребуются месяцы, а возможно, и годы. Россия построила мощные оборонительные укрепления вдоль линии фронта, а ее военная мобилизация устранила дефицит живой силы, который только и позволил Украине добиться успеха в Харьковском контрнаступлении. Вероятно, чтобы дать Киеву время, необходимое для восстановления контроля над значительно большей своей территорией, потребуются продолжительные и кровопролитные военные действия. Однако, как мы покажем в следующем разделе, длительная война может повлечь за собой большие издержки для Соединенных Штатов. Кроме того, если Украина выйдет за линию контроля, существовавшую до февраля 2022 года, и сумеет вернуть территории, например, Крым, риски эскалации — либо применения ядерного оружия, либо нападение на НАТО — станут неизмеримо высокими. Кремль, вероятно, расценит возможную потерю Крыма как серьезнейшую угрозу для национальной безопасности и стабильности режима, учитывая размещенные там свои военно-экономические активы и политический капитал, вложенный в развитие полуострова.
Продолжительность военного конфликта на Украине
Мы не знаем, как долго продлится этот конфликт. Некоторые предполагают, что он может закончиться переговорами зимой 2023 годов. Другие утверждают, что он будет продолжаться годами.
Многие в Соединенных Штатах не хотят настаивать на прекращении конфликта в то время, когда Украина набирает импульс на поле боя, а украинский народ, похоже, готов нести издержки затяжного конфликта для достижения своих целей. Кроме того, что более продолжительный конфликт может позволить украинской армии отвоевать больше территории, продолжительность конфликта имеет и другие позитивные последствия для интересов США. Затянувшийся конфликт, как бы цинично это ни звучало, имеет некоторые потенциальные выгоды для Соединенных Штатов. Пока продолжается украинский конфликт, российские вооруженные силы будут по-прежнему заняты Украиной и, таким образом, не смогут угрожать другим. Более продолжительные военные действия приведут к дальнейшему ослаблению российских вооруженных сил и ослаблению российской экономики. Украинский конфликт уже стал настолько разрушительным для российской мощи, что дальнейшее постепенное ее ослабление, возможно, уже и не является столь важным для интересов США, как на более ранних этапах конфликта. Российской армии и экономике потребуются годы, а может быть, и десятилетия, чтобы оправиться от уже нанесенного ущерба.
Длительный конфликт также будет оказывать давление на европейские правительства, чтобы они продолжали снижать энергетическую зависимость от России и больше тратить на свою оборону, что, возможно, в долгосрочной перспективе уменьшит оборонное бремя США в Европе.
Однако у долгого военного конфликта на Украине есть и существенные недостатки с точки зрения интересов США. Более продолжительные военные действия приведут к новым человеческим жертвам, массовым перемещениям и страданиям мирных жителей Украины. Продолжающийся конфликт также оставляет открытыми возможности того, что Россия сведет на нет успехи Украины на поле боя, достигнутые осенью 2022 года. Мобилизация в России может стабилизировать позиции по состоянию на декабрь 2022 года и позволить России начать наступление в 2023 году. Интенсивность усилий Запада и США по оказанию Украине военной помощи через определенное время может оказаться под вопросом. Сообщается, что запасы многих видов вооружений в Европе и США уже подходят к концу.
Таким образом, есть основания сомневаться в том, что более продолжительный военный конфликт приведет к дальнейшим приобретениям Украины. Здесь возможны и потери. Затраты Соединенных Штатов и Европейского Союза на сохранение экономической платежеспособности украинского государства со временем будут увеличиваться, поскольку конфликт сдерживает инвестиции и производство. Украинские беженцы по-прежнему не могут вернуться в страну и, как результат, налоговые поступления и экономическая активность в стране падают до значительно более низкого уровня, чем до конфликта. Кампания России по уничтожению жизненно важной инфраструктуры Украины создает серьезные долгосрочные проблемы для продолжения ею военных действий и восстановления экономики. Она также существенно повысила потребности Киева в массированной экономической поддержке, которая ему потребуется от Соединенных Штатов и их союзников.
Пока продолжается украинский конфликт, будут продолжаться, и, вероятно, даже усиливаться вызванные им глобальные экономические потрясения. Начало конфликта вызвало резкий рост цен на энергоносители, что, в свою очередь, способствовало инфляции и замедлению экономического роста во всем мире. Ожидается, что эти тенденции сильнее всего ударят по Европе. Только рост цен на энергоносители может привести здесь к большей смертности в пределах почти 150 тысяч человек в Европе зимой 2022–2023 гг. (на 4,8% выше среднестатистической). Конфликт также способствовал обострению ситуации с продовольственной безопасностью во всем мире. Украинский экспорт зерновых и масличных культур упал на 50-70% довоенного уровня в период с марта по ноябрь 2022 года, отчасти из-за российской морской блокады и атак на энергетическую инфраструктуру. Россия также ограничила собственный экспорт удобрений, крупнейшим производителем которых она является в мире. Результатом стал значительный глобальный рост цен на продукты питания и удобрения.
Хотя цены на продовольствие несколько снизились после того, как Россия согласилась разрешить экспорт украинского зерна из некоторых черноморских портов в июле 2022 года, по состоянию на декабрь 2022 года они оставались выше довоенного уровня. Эти последствия проявились в то время, когда отсутствие продовольственной безопасности уже усиливалось из-за экстремальных погодных условий, пандемии COVID-19 и других глобальных потрясений.
Помимо экономических последствий для Украины, Европы и всего мира, затяжной украинский конфликт также будет иметь последствия для внешней политики США. Будет оставаться ограниченной способность США сосредоточиться на других своих глобальных приоритетах — в частности, на соперничестве с Китаем. Двустороннее или многостороннее взаимодействие — не говоря уже о сотрудничестве — с Россией по ключевым интересам США становится крайне маловероятным. Например, пока продолжается украинский конфликт, будут оставаться крайне туманными перспективы переговоров о продолжении нового договора СНВ о контроле над стратегическими вооружениями, срок действия которого истекает в феврале 2026 года. В глобальном масштабе сохраняющаяся высокая напряженность в отношениях с Россией будет по-прежнему наносить ущерб работе многосторонних институтов, таких как Совет Безопасности Организации Объединенных Наций (ООН), и ограничивать возможности коллективных ответов на общие вызовы. Углубление военного сотрудничества России с Ираном — в то время, когда Иран отказывается от своих обязательств по сдерживанию своей ядерной программы — предполагает, что Москва сможет более активно играть негативную роль в таких вопросах, как нераспространение ядерного оружия. И хотя Россия будет больше зависеть от Китая независимо от того, когда закончится украинский конфликт, у Вашингтона есть долгосрочный интерес в том, чтобы Москва не попала в полное подчинение Пекина. Более продолжительный конфликт, который увеличивает зависимость России от Китая, может дать Пекину преимущества в его конкуренции с Соединенными Штатами.
Наконец, продолжительность военных действий напрямую связана с двумя рассмотренными ранее случаями эскалации (возможное применение Россией ядерного оружия и возможная эскалация конфликта между Россией и НАТО). Пока продолжается украинский конфликт, риск обеих форм эскалации будет оставаться повышенным.
Когда же конфликт на Украине закончится, эти риски резко снизятся. Поэтому заинтересованность США в минимизации рисков его эскалации должна усилить и заинтересованность США в избежание затяжного конфликта.
Короче говоря, негативные последствия затяжного украинского конфликта — от постоянных повышенных рисков эскалации до экономического ущерба — намного перевешивают возможные выгоды.
Форма прекращения конфликта
Многочисленные публикации о прекращении конфликта на Украине предлагает три возможных варианта его окончания: абсолютная победа, перемирие и политическое урегулирование. В данном анализе мы не рассматриваем оперативные паузы, временное прекращение огня и несостоявшиеся договоренности. Наше внимание сосредоточено на форме, в которой в конечном итоге может закончиться украинский конфликт, а не на приливах и отливах на пути к такому исходу.
Абсолютная победа
Одной из форм прекращения конфликта является абсолютная победа. Этот результат предполагает, что одно государство "навсегда устранит (межгосударственную) угрозу, исходящую от его противника". Абсолютная победа, как отмечает Дэн Рейтер, может быть достигнута за счет того, что "победитель устанавливает новое руководство в побежденном государстве, оккупирует или аннексирует территорию противника или, в худшем случае, уничтожает все население противника".
Хотя абсолютная победа может повлечь за собой какую-то форму соглашения сторон, ее определяющей чертой является "такой исход войны, который по существу исключает возможность того, что побежденное государство откажется от соглашения о прекращении военных действий".
Такого рода победы одержали союзники над Японией и Германией в конце Второй мировой войны.
Когда Москва начинала свою военную спецоперацию, то создавалось впечатление, что она стремилась к абсолютной победе, планируя установить новый режим в Киеве и "демилитаризовать" страну. Отказавшись от попытки захватить столицу в начале апреля, Россия, похоже, нарушила эти планы. С тех пор провозглашенные Путиным цели менялись с течением времени, но ни он, ни его министры за последние месяцы ни разу не повторили прямых призывов к свержению правительства в Киеве, сделанных в первые недели конфликта.
Хотя некоторые аналитики утверждают, что Москва не отказалась от своих первоначальных амбициозных целей, даже если бы Кремль все еще стремился навязать Киеву абсолютную победу, факты показывают, что он сейчас не в состоянии этого сделать. На момент написания этого исследования основной целью Москвы, похоже, было удержание территорий в четырех украинских областях, которые Россия теперь считает своими. Но даже если бы Россия и удержала эти области, вряд ли это была бы ее абсолютная победа. Для достижения таковой Москве необходимо произвести фундаментальные изменения в политической системе Украины, например, свергнуть президента Зеленского. Но украинская система правления сейчас представляется даже более прочной, чем до конфликта. Жестокая тактика России оттолкнула от нее даже тех украинцев, которые питали пророссийские симпатии, а Зеленский пользуется в народе огромной популярностью. Более того, ВСУ с их нынешними возможностями могут бесконечно долго представлять угрозу оккупированным Россией территориям или даже приграничным районам собственно российской территории.
Но и абсолютная победа Украины также маловероятна. Украина никогда официально не заявляла о намерении добиться абсолютной победы, как это определяется в военной литературе. Заявленные цели президента Зеленского со временем менялись, но по состоянию на декабрь 2022 года его главная цель состоит в том, чтобы вернуть всю территорию Украины, включая Крым и районы Донбасса. Однако даже полное отвоевание украинцами их территории не будут означать абсолютной победы. Если бы ВСУ вытеснили бы российские войска с территории Украины, они, несомненно, серьезно ослабили бы при этом российскую армию. Тем не менее, у России будет широкий спектр сил и средств на своей территории и за ее пределами — в частности, военно-морской флот и воздушно-космические силы, которые не понесли серьезных потерь в конфликте, — которые позволят продолжать наносить удары по целям в глубине Украины. Российские сухопутные войска могут легко перегруппироваться и начать новое крупномасштабное наступление. Чтобы добиться абсолютной победы, Украина должна лишить Россию возможности вообще оспаривать территориальную целостность Украины. Принуждение российской армии к пересечению международно признанных границ между двумя странами в сторону России не приведет к такому результату. И хотя Украина удивила наблюдателей своей способностью защищать свою родину, нелепо представить, что она может разрушить военный потенциал России. Поэтому Киеву, вероятно, потребуется не только победа на поле боя, но и смена режима в Москве.
Некоторые аналитики утверждают, что неудачи России на Украине, растущие потери и мобилизация могут вызвать политическую нестабильность и привести к свержению Путина и замене его новым режимом, который прекратит боевые действия, придет к соглашению с Украиной и будет представлять для нее меньшую угрозу в долгосрочной перспективе.
Однако имеется мало исторических свидетельств того, что вслед за неудачами на полях сражений в России обязательно последует смена правящего режима. Лидеры таких "персонализированных" режимов, как российский, часто оставались у власти и после военных поражений (русско-японская война).
Более того, нет никакой гарантии того, что новый российский лидер будет склонен к миру с Украиной больше, чем Путин. Как пишет Шон Кокран, "трудно и, вероятно, бессмысленно предсказывать любую смену руководства в России в связи с конфликтом на Украине. Однако, как минимум, Запад не должен предполагать, что смена руководства в Москве приведет к прекращению этого конфликта, по крайней мере, в краткосрочной перспективе, поскольку путинская военная спецоперация вполне может продолжаться и без Путина".
Более того, смена режима в Москве может не снизить остроты соперничества между США и Россией по другим вопросам. Несмотря на это, Киев не провозгласил смену режима в Москве своей заявленной целью, хотя некоторые украинцы по понятным причинам надеются на это. Поскольку ни одна из сторон, похоже, не имеет намерения или возможностей для достижения абсолютной победы, конфликт, скорее всего, закончится каким-то результатом переговоров. Окончание войн путем переговоров, в отличие от абсолютных побед, требует от воюющих сторон согласиться с определенным риском того, что условия мира могут быть нарушены. Ведь даже "относительный проигравший" в конфликте сохранит возможность угрожать другой стороне. Соглашения о прекращении войн в значительной степени зависят от особенностей конкретного конфликта, но с аналитической точки зрения полезно проводить различие между прочным прекращением огня или соглашениями о перемирии, с одной стороны, и политическим урегулированием, с другой.
Соглашения о перемирии
В соглашениях о перемирии, подобных тем, что положили конец войне в Корее в 1953 году и приднестровскому конфликту в Молдове в 1992 году, обе стороны обязуются прекратить боевые действия и часто создают механизмы, такие как демилитаризованные зоны, для предотвращения возобновления насилия.
Хотя соглашения о перемирии могут быть довольно подробными (соглашение по Корее занимало почти 40 страниц), они, как правило, не затрагивают политические факторы конфликта. Это означает, что напряженность может сохраняться, а дипломатические и экономические отношения между сторонами часто остаются на минимальном уровне. Соглашения о перемирии, в которых предусмотрены механизмы мониторинга и меры по снижению риска возобновления конфликта, более долговечны, чем те, в которых их нет.
Перемирие на Украине заморозит линии фронта и надолго положит конец активным боевым действиям. Россия прекратит попытки отвоевать дополнительную украинскую территорию и прекратит ракетные удары по украинским городам и инфраструктуре. Украинские силы прекратят свои контрнаступления — удары по удерживаемым русскими территориям Украины и по самой России. Между Киевом и Москвой по-прежнему будут существовать нерешенные территориальные споры (то есть расхождения в позициях относительно расположения границ Украины), но они будут оспариваться политически и экономически, а не военными мерами. Ключевые политические вопросы, выходящие за рамки территориального контроля, от выплаты Россией репараций до геополитического статуса Украины, останутся без внимания. Стороны, вероятно, будут вести минимальную торговлю, границы между ними будут в значительной степени закрыты. Линия контроля, скорее всего, станет сильно милитаризованной, как внутренняя граница Германии во время холодной войны.
Политическое урегулирование
Политическое урегулирование или мирный договор подразумевали бы как прочное прекращение огня, так и разрешение, по крайней мере, некоторых споров, которые спровоцировали войну или возникли во время нее. С 1946 года мирные договоры были менее распространены, чем соглашения о перемирии, но они, как правило, обеспечивали прочное прекращение боевых действий и снижение напряженности.
В случае российско-украинского конфликта урегулирование повлекло бы за собой компромиссы по некоторым ключевым политическим вопросам, важным для обеих сторон. Двусторонние российско-украинские переговоры в первые недели СВО, кульминацией которых стало опубликованное в конце марта Стамбульское коммюнике, и более поздние заявления политических лидеров дают намеки на некоторые вопросы, которые может охватить политическое урегулирование российско-украинского конфликта.
Для России четкое определение неприсоединившегося статуса Украины, вероятно, будет иметь центральное значение. Со своей стороны, Украина хотела бы, чтобы Запад укрепил свои обязательства в отношении ее безопасности, поскольку она не доверяет России в соблюдении каких-либо соглашений. Урегулирование могло бы охватывать множество других вопросов, таких как фонд восстановления, двусторонняя торговля, вопросы культуры и свободы передвижения, а также условия снятия западных санкций с России.
Политическое урегулирование не обязательно должно охватывать все эти вопросы. Оно может решить и другие вопросы. Но главным его итогом станет возвращение к до некоторой степени нормальным отношениям между бывшими воюющими сторонами. Важно отметить, что стороны могут соглашаться или не соглашаться со статусом определенных территорий даже при достижении договоренностей по другим вопросам. Например, Советский Союз и Япония нормализовали дипломатические и торговые отношения в 1956 году, но территориальный спор между Москвой и Токио так и не был разрешен. Политическое урегулирование не призвано окончательно разрешать все разногласия между сторонами. Оно должно лишь устранить достаточное количество этих разногласий, чтобы качественно улучшить более широкие отношения между бывшими воюющими сторонами.
Эти две формы согласованного прекращения войн — перемирие и политическое урегулирование — на практике часто не так четко разграничиваются. Многие соглашения о прекращении огня касаются некоторых политических вопросов, а некоторые политические урегулирования, как уже отмечалось, оставляют ключевые политические споры нерешенными. Окончание конфликта на Украине путем переговоров, вероятно, окажется где-то между этими двумя идеальными вариантами.
Последствия для интересов США
Поскольку абсолютная победа какой-либо из сторон в украинском конфликте маловероятна, скорее всего, в какой-то момент он будет прекращен путем переговоров.
Но, учитывая нынешние тенденции, перспективы такого соглашения в ближайшем будущем невелики, как мы покажем в следующих разделах. Политическое урегулирование может быть более трудным для достижения, чем соглашение о перемирии, поскольку последнее будет узко сосредоточено на поддержании режима прекращения огня, а не на решении всего широкого круга спорных вопросов между Украиной и Россией.
Имеющиеся ограниченные данные свидетельствуют о том, что политическое урегулирование более долговечно, чем соглашения о перемирии.
Логика этого понятна даже чисто на интуитивном уровне. Политическое урегулирование касается коренных разногласий обеих сторон и основных вопросов спора между ними. Оно оставляет меньше проблем, из-за которых нужно воевать в будущем, и создает выгоды от мира для обеих воюющих сторон. В случае российско-украинского конфликта урегулирование также могло бы открыть дверь для более широких переговоров о "правилах дорожного движения" для региональной стабильности, которые могли бы смягчить перспективы возникновения конфликта в других местах на периферии России.
Поэтому, при прочих равных условиях, интересам США больше отвечает политическое урегулирование, которое может привести к более прочному миру, чем перемирие. Кроме того, политическое урегулирование могло бы стать первым шагом к решению более широких региональных проблем и снижению вероятности возникновения кризиса между Россией и НАТО в будущем. Если интенсивность конкуренции в Европе будет более управляемой, а риск возобновления военного конфликта на Украине будет ниже, Соединенные Штаты смогут перераспределить ресурсы в соответствии со своими стратегическими приоритетами, а Украина сможет восстановиться в экономическом отношении при меньшей поддержке извне.
Однако уровень враждебности по состоянию на декабрь 2022 года между Россией и Украиной, а также между Россией и Западом делает политическое урегулирование гораздо менее вероятным, чем перемирие
Резюме
На данном этапе конфликта возможны различные вариации по всем указанным выше пяти аспектам — использование Россией ядерного оружия, эскалация отношений между НАТО и Россией, территориальный контроль, продолжительность и форма прекращения военной фазы конфликта. В следующем разделе мы рассмотрим, как Соединенным Штатам следует приоритезировать эти аспекты, поскольку в формировании своей политики в отношении украинского конфликта.
Определение приоритетности вариантов развития конфликта
Для Соединенных Штатов два описанных выше фактора эскалации — использование Россией ядерного оружия и конфликт между Россией и НАТО — несомненно, являются важнейшими в определении возможных будущих вариантов развития украинского конфликта. Мало кто в Вашингтоне станет спорить с этим утверждением.
Тем не менее, ведутся оживленные дебаты о вероятности того, что любая из этих форм эскалации случится на самом деле. Как мы уже отмечали, хотя вероятность такого развития событий невелика, оба варианта все же вероятны в силу обстоятельств, создаваемых военным конфликтом.
Наш анализ показывает, что продолжительность украинского конфликта является наиболее важным из его параметров для Соединенных Штатов.
Негативные последствия длительного военного конфликта на Украине были бы для Соединенных Штатов весьма серьезными. Пока идет военная фаза конфликта, риски эскалации в любом случае будут оставаться повышенными. Так что, продолжительность украинского конфликта и риски его эскалации напрямую связаны. Кроме того, более продолжительные военные действия на территории Украины будут продолжать наносить экономический ущерб и ей, а также Европе и мировой экономике. Для Соединенных Штатов более продолжительный конфликт повлечет за собой как увеличение прямых затрат (таких, как увеличение бюджетной и военной поддержки Украины), так и увеличение альтернативных издержек с точки зрения реализации других внешнеполитических приоритетов. Пока на Украине идут военные действия, пострадает все большее число украинцев, а повышательное давление на цены на продукты питания и энергоносители в мире будет продолжаться. Возможные позитивные моменты от пролонгации конфликта: дальнейшее ослабление России и возможность для Украины получить территориальные приобретения. Но первое больше не представляет существенной выгоды: Россия уже и так значительно ослаблена. А территориальные приобретения для Украины теперь не являются вполне определенными: чем больше будет длиться конфликт, тем больше может создастся у России возможностей добиться успехов.
Расширение украинского контроля над своими территориями в целом было бы выгодно Соединенным Штатам, но только по гуманитарным соображениям – с точки зрения демонстрации преимуществ освобождения большего числа украинцев от ужасов российской оккупации. Но вот что касается поддержания действующего мирового порядка и экономических аспектов, то е аргументы в пользу дальнейшего расширения Украиной подконтрольных ей территорий менее ясны. Ведь Москва нарушила международные нормы соблюдения территориальной целостности государств еще с момента возвращения Крыма и входа на восток Украины в 2014 году. Даже отступление России к линиям статус-кво, существовавшим до февраля 2022 года, не смягчило бы этих нарушений. Но у Соединенных Штатов есть инструменты, чтобы увеличить издержки России за них и лишить незаконную российскую оккупацию международной легитимности. Кроме того, отрицание территориальных приобретений Москвы поможет подать миру сигнал о том, что аналогичные акты приведут к такому же мощному отпору. Расширение украинского территориального контроля в принципе могло бы вернуть под власть Киева экономически производственные активы, уменьшив зависимость Украины от США и их союзников. Однако, учитывая, где находилась линия контроля по состоянию на декабрь 2022 года, эта экономическая выгода вряд ли будет существенной для жизнеспособности Украины. Если бы Россия продвинулась значительно дальше на запад, и особенно если бы она взяла под свой контроль все побережье Черного моря Украины, экономические последствия этого, вероятно, были бы гораздо более серьезными. Но по состоянию на декабрь 2022 года такой исход маловероятен, поскольку российские вооруженные силы выглядят неспособными к значительному территориальному продвижению.
Однако, если Украина разгромит российскую армию и вернет себе всю свою территорию, включая Крым, риск применения ядерного оружия или войны между Россией и НАТО возрастет. Такой исход представляется столь же маловероятным на нынешнем этапе конфликта.
Наш анализ показывает, что в этом случае возможны две формы прекращения конфликта. Поскольку территориальное завоевание само по себе не положит конец войне, а абсолютная победа любой из сторон маловероятна, важность этого аспекта зависит от того, какую выгоду Соединенные Штаты получат от политического урегулирования по сравнению с соглашением о перемирии.
Политическое урегулирование может оказаться более прочным, чем перемирие, поскольку оно может создать большую стабильность в Европе и позволить Соединенным Штатам высвободить ресурсы для решения других приоритетных задач. Достижение такого урегулирования было бы важным, но прочное перемирие также было бы выгодно для интересов США. Тем более, что политическое урегулирование кажется менее вероятным, по крайней мере, на данном этапе конфликта.
Поскольку предотвращение затяжного военного конфликта на Украине является для США наивысшим приоритетом вслед за сведением к минимуму рисков эскалации, Соединенным Штатам следует предпринять шаги, которые сделают прекращение конфликта в среднесрочной перспективе более вероятным. Однако сам по себе Вашингтон не может укоротить этот конфликт.
Но поскольку конфликт, скорее всего, закончится переговорами, но необходимо приложить усилия для стимулирования переговоров. И Соединенные Штаты могли бы предпринять шаги для устранения основных препятствий на пути к их запуску. В следующем разделе определяются препятствия, которые можно устранить с помощью политики США.
Препятствия к прекращению конфликта
Если оставить в стороне вопрос о его желательности прекращения украинского конфликта, возможно ли вообще прекращение боевых действий на Украине путем переговоров? По состоянию на декабрь 2022 года в ближайшей перспективе это кажется маловероятным. Россия и Украина не ведут переговоров по урегулированию с мая.
Для отказа сторон от переговоров есть много причин. Например, все более трудноразрешимые территориальные споры и внутриполитические ограничения, затрудняющие достижение компромисса. Например, украинскому обществу может быть трудно пойти на компромисс со страной, которая совершила жестокое нападение и продолжает удерживать украинскую территорию, особенно когда кажется, что ВСУ способны на дальнейшие успехи. Политика Соединенных Штатов не может преодолеть такие препятствия на пути к переговорам.
Но вопрос для Вашингтона заключается в том, есть ли в украинском конфликте те факторы, на которую политика США могла бы повлиять. Хотя есть много факторов, заставляющих стороны продолжать борьбу, наши предполагают наличие двух движущих сил сопротивления сторон переговорам, которые Вашингтон мог бы смягчить. Основной вывод заключается в том, что для переговоров обе стороны должны верить, что они больше выиграют от мира, чем от продолжения военного конфликта. Оптимизм в отношении будущего выгодного для себя хода войны и пессимизм в отношении преимуществ мира препятствуют переговорам и заставляют воюющие стороны продолжать боевые действия.
Оптимизм каждой из сторон относительно хода конфликта
Исследования в области международных отношений обнаружили, что войны становятся затяжными, когда воюющие стороны расходятся во мнениях относительно своих перспектив на победу. В мирное время государства не могут быть уверены в военных возможностях или готовности противника воевать и, следовательно, в его способности победить на поле боя. Более того, у государств есть стимул преувеличивать свою мощь и решимость, чтобы получить то, что они хотят, без необходимости вступать в войну. Некоторые ученые считают, что войны решают эту когнитивно-информационную проблему, поскольку боевые действия быстро выявляют истинный баланс сил. Как только такая информация становится ясной для обеих сторон, более слабая или менее решительная из них должна начать испытывать больший оптимизм в отношении того, что она может получить, продолжая войну. Этот пессимизм должен заставить эту сторону скорректировать свои требования в сторону их снижения, потенциально открывая пространство для соглашения о прекращении военного конфликта.
Это теоретическое ожидание того, что в ходе военного конфликта стороны быстро придут к пониманию того, какая из них возобладает, основано на допущении, что их военная мощь в значительной степени является постоянной. Когда это предположение верно, результаты первых же боев должны стать надежным индикатором соотношения сил и, следовательно, руководством к тому, как стороны поведут себя в будущих столкновениях. Теоретически обе стороны должны использовать эту информацию для прогнозирования будущих событий, и их ожидания относительно хода развития войны должны совпадать. Но когда сила одной из сторон колеблется в ходе боевых действий, или когда ее сила может значительно измениться с течением времени, данные о результатах прошлых сражений уже не дают такой ясности. Наоборот, это изменение (или возможное будущее изменение) силы одной из стороны может привести воюющие стороны к разным выводам о том, как будет развиваться военный конфликт между ними.
Например, эти факторы, по-видимому, способствовали значительной продолжительности Первой мировой войны в Европе. Тупик на Западном фронте в 1917 году означал, что воюющие стороны, если они смотрели на результаты на поле боя, должны были согласиться с тем, что их шансы на победу примерно равны. Вместо этого обе стороны, похоже, с излишним оптимизмом смотрели на свою способность выиграть, и продолжали сражаться. Британцы и французы не желали вести переговоры той зимой отчасти потому, что надеялись, что вступление США в войну выведет ее из тупика. Германия считала, что с прекращением боевых действий на Восточном фронте после подписания мирного договора с Россией передислоцированные немецкие силы совершат прорыв на западе. Этот обоюдный чрезмерный оптимизм мог быть фактором, препятствовавшим переговорам в конце 1917 и начале 1918 года.
В российско-украинском конфликте действие этих факторов также может иметь место. Военные возможности Украины сильно зависят от непредсказуемого внешнего фактора: военной помощи Запада. Ни один из упомянутых выше игроков — ни Россия, ни Украина, ни Запад — не ожидал того беспрецедентного уровня западной военной и разведывательной помощи Киеву или того эффекта, который эта помощь будет иметь. Никто не знает, какой объем западной помощи будет предоставлен Украине в ближайшие месяцы и годы, и какой эффект она может иметь. Если говорить об этом в категориях проблемы информации, то неясно, насколько сильной будет Украина в будущем.
Столкнувшись с этой неопределенностью, две страны, кажется, пришли к разным выводам о будущей силе Украины. В результате, несмотря на долгие месяцы боев, и Россия, и Украина с оптимизмом смотрят в будущее. Украина с оптимизмом верит в то, что поддержка Запада будет продолжать расти, украинские боевые возможности улучшатся. Россия, похоже, полагает, что Соединенные Штаты и их союзники в конечном итоге перестанут поддерживать Украину, особенно по мере того, как их расходы на украинский военный конфликт стремительно растут. В частности, Кремль заявляет, что высокие цены на энергоносители, вызванные продолжающимся конфликтом, окажут давление на европейскую экономику и вызовут поддержку общественному мнению за сокращение помощи Украине. Как выразился бывший президент, а ныне заместитель председателя Совета безопасности России Дмитрий Медведев, "Америка всегда бросает своих друзей и своих лучших марионеток. Это рано или поздно произойдет и на этот раз". По мнению Москвы, как только Украина неминуемо лишится западного вектора своего жизненного пути, она утратит способность победить российскую армию.
Короче говоря, обе стороны считают, что их относительная сила и, следовательно, способность к победе над противником со временем увеличатся. Центральная роль помощи Запада военным действиям Украины и неуверенность в будущем этой помощи привели Москву и Киев к разным выводам о том, кто из них со временем одержит верх. Таким образом, конфликт не решает информационную проблему так, как того требует научная литература. У обеих сторон есть основания для оптимизма в отношении возможности получения выгод при продолжении военного противостояния. Исторически такой обоюдный оптимизм затруднял окончание войн.
Пессимизм каждой из сторон в отношении выгод мира
Пессимизм в отношении долговечности и выгод мира также может способствовать затягиванию украинского конфликта. Мы обращаем внимание на два источника такого пессимизма: 1) неспособность обеих сторон надежно взять на себя обязательства соблюдать соглашения и 2) уверенность России о том, что западные санкции сохранятся и после окончания конфликта.
Такие подходы, известные в научном обиходе как "проблемы с надежностью соблюдения соглашений", могут заставить воюющие стороны продолжать боевые действия даже тогда, когда они знают, что победа одной из них невозможна.
Опасения, что мир не продлится долго
Пессимизм в отношении долговечности мира может быть вызван опасением, что другая сторона не выполнит обязательства, взятые на себя в рамках договоренностей по прекращению конфликта. Недоверие само по себе не должно мешать соглашениям. Часто воюющие стороны не доверяют друг другу и после конфликта, однако многие войны заканчиваются переговорами. Реальное препятствие для переговоров возникает, если хотя бы одна из воюющих сторон считает, что другая 1) является потенциальным агрессором, который может получить относительную силу в будущем и нарушит любое соглашение, как только его положение улучшится, или 2) может заиметь существенно иные предпочтения в будущем. Такие опасения, известные как "серьезные проблемы с обязательствами" могут привести к тому, что воюющие стороны будут продолжать боевые действия, даже если они знают, что победа невозможна.
Возвратимся к примеру с Первой мировой войной. Помимо взаимного оптимизма по поводу продолжения военных действий, серьезные проблемы с обязательствами также заставляли воюющие стороны продолжать сражаться, несмотря на патовую ситуацию. Опасения, что после войны могущество Германии усилится по мере объединения земель, приобретенных по договору с Россией, заставили Лондон и Париж усомниться в том, поддержит ли Берлин соглашение. Таким образом, Великобритания считала, что ей нужно добиться абсолютной победы над Германией, а не вести переговоры о прекращении военных действий.
В российско-украинском конфликте определенно проявляется проблема с надежностью соблюдения обязательств. Украинское руководство, похоже, считает, что Россия является государством-хищником, которое откажется от любого прекращения огня и снова нападет, как только восстановит свои вооруженные силы. Украина также может опасаться, что она может потерять поддержку Запада во время любого перерыва в боевых действиях, вызванного перемирием или политическим урегулированием, что позволит российским вооруженным силам восстановиться более существенно или быстрее, чем восстановятся ВСУ. Эти опасения влияют на открытость Киева к переговорам независимо от того, какой размер украинской территории он контролирует. Даже если Украина восстановит контроль над всей своей международно признанной территорией, такие опасения со стороны Киева могут ограничить перспективы прекращения военных действий.
Ненадежный мир
Вторая реальная проблема обязательств — возможность изменения предпочтений Украины — может вызывать у России пессимистическое отношение к миру. Россия давно добивается того, чтобы Украина оставалась вне НАТО. Ранее в ходе конфликта Украина давала понять, что может согласиться на нейтралитет как часть урегулирования.
Россия, по-видимому, увидит значительную выгоду только от такого мира, в котором Украина возьмет на себя надежное обязательство не вступать в НАТО. Но Россия мало верит в то, что любое обещание Украины о нейтралитете будет выполнено. Москва уже переживала серьезные "кульбиты" во внешней политике Украины и негативно оценивает способность украинской элиты выполнять свои обещания в долгосрочной перспективе. Поэтому Кремль будет обеспокоен тем, что любое будущее украинское правительство, которое может прийти к власти, может отменить любое обещание о нейтралитете, данное в рамках урегулирования, и занять линию на еще более активное стремление в НАТО.
Другой фактор также может объяснять пессимизм России в отношении выгод от мира: перспектива сохранения западных санкций после и после окончания конфликта. США и их союзники ввели беспрецедентно жесткие санкции против России в наказание за ее СВО на Украине. И пока совершенно неясно, готовы ли США и их партнеры участвовать в многостороннем переговорном процессе, в рамках которого они предложили бы России путь к ослаблению санкций. Этот пессимизм подкрепляется заявлениями некоторых официальных лиц США о том, что одной из целей Вашингтона является ослабление России в долгосрочной перспективе. У Москвы есть все основания полагать, что западные санкции, скорее всего, сохранятся, даже если российско-украинский конфликт будет урегулирован на двусторонней основе с Киевом с прекращением военного конфликта.
Варианты действий США для устранения препятствий на пути к переговорам
В предыдущем разделе были обобщены три фактора, которые усиливают общее неприятие сторонами начала переговоров о прекращении боевых действий: обоюдный оптимизм в отношении будущего, проистекающий из переоценки своей относительной силы; обоюдный пессимизм в отношении мира, вытекающий из серьезных проблем с обязательствами; а для России еще и отсутствие четкого пути к ослаблению санкций. Это далеко не единственные препятствия для переговоров. Однако именно на них Соединенные Штаты в наибольшей степени способны повлиять с помощью своей собственной политики. В этом разделе мы описываем варианты политики, а также их компромиссы, которые доступны для Вашингтона. Мы признаем, что существуют стратегии, которые сами воюющие стороны или другие международные игроки, такие как Европейский союз, могли бы принять для устранения этих же препятствий. Например, Россия и Украина могли бы согласиться на двусторонние меры, такие как демилитаризованные зоны, чтобы снять опасения по поводу возобновления конфликта. Соединенные Штаты могли бы поощрять другие государства проводить такую политику. Однако здесь мы сосредоточимся на вариантах, которые Соединенные Штаты могли бы реализовать напрямую.
Прояснение будущего в помощи Украине
Основным источником неопределенности в отношении перспектив является относительное отсутствие ясности по вопросу о будущем военной помощи США и их союзников на Украине — как поставок оружия, так и предоставления разведданных. Хотя эффективность украинских вооруженных сил и является важным фактором их успеха, внешняя военная и иная помощь Запада и США была, была, несомненно, ключевым фактором. Например, американские и союзнические высокоточные реактивные системы залпового огня большой дальности, предоставленные Украине летом 2022 года, вызвали серьезные сбои в российской военной логистике и пополнении запасов.
Большая ясность в отношении будущего военной помощи США и их союзников может быть использована для достижения двух целей.
Во-первых, если бы был принят четкий долгосрочный план с заслуживающими доверия графиками поставок и четкими последствиями для военного потенциала Украины, это могло бы вынудить Россию более занять более сдержанную позицию в отношении будущего ее военной операции. Соединенные Штаты уже предприняли шаги в этом направлении, выпустив "Инициативу содействия безопасности Украины" (USAI) и создав компонент Европейского командования США, занимающийся исключительно оказанием помощи Украине. Но поставки западного оружия на Украину пока не стали регулярными, нет и прозрачного долгосрочного плана их осуществления. Западная помощь по-прежнему является в большей степени только реакцией на действия России, и, таким образом, будущие военные возможности Украины остаются неопределенными. Прозрачные долгосрочные планы с сильной внутренней и международной поддержкой могут свести к минимуму эту непредсказуемость, хотя они могут в меньшей степени реагировать на изменяющийся состав угроз.
Во-вторых, Соединенные Штаты могут решить обусловить свою будущую военную помощь Украине ее согласием на переговоры. Установление условий помощи Украине устранило бы основной источник оптимизма Киева, который может способствовать продлению конфликта: веру в то, что западная помощь будет продолжаться бесконечно или возрастать по качеству и количеству.
В то же время Соединенные Штаты могли бы также пообещать Украине больше помощи в послевоенный период, чтобы развеять опасения Киева по поводу прочности мира. В прошлом Вашингтон уже поступал так в других случаях, оказывая Израилю огромную помощь после того, как он подписал Кэмп-Дэвидские соглашения и двусторонний мирный договор с Египтом, гарантируя, что военные возможности Израиля превзойдут возможности его соседей. Хотя этот пример во многом отличается от российско-украинского конфликта, он предполагает, что у Соединенных Штатов есть способы выверить свои долгосрочные обязательства по оказанию помощи так, чтобы убедить своих близких партнеров в их способности защитить себя. Поступая так в данном случае, а также сигнализируя о возможном ограничении помощи Украине в военное время, можно было бы развеять чрезмерный оптимизм Киева в отношении продолжения боевых действий и повысить его уверенность в долговечности любых договоренностей о прекращении боевых действий.
Связывание помощи Украине с ее готовностью к переговорам было пока "анафемой" в политических дискуссиях на Запада, и на то есть веская причина: Украина защищается от России. Однако подходы США могут измениться по мере роста издержек и рисков. И использование этого американского рычага может быть выверено. Например, США могли бы несколько снизить помощь, но не сокращать ее резко, если Украина не пойдет на переговоры. И опять же, решение о некотором "выравнивании" поддержки в ожидании переговоров может быть принято в тандеме с обещаниями о послевоенном устойчивом увеличении помощи в долгосрочной перспективе.
Прояснение будущего помощи США Украине может создать порочные стимулы в зависимости от того, как будет осуществляться эта политика. Обязательство увеличить помощь Украине, чтобы уменьшить оптимизм России относительно победы может побудить украинцев препятствовать переговорам, попытаться возложить вину за свои неудачи на Москву и получить еще большую поддержку Запада. Объявление же об уменьшении или "выравнивании" помощи Украине, чтобы уменьшить оптимизм Киева по поводу конфликта, может привести к тому, что Россия увидит в этом шаге сигнал о том, что США ослабляют поддержку Украины.
Если бы Россия поняла это таким образом, то она могла бы продолжать боевые действия в надежде, что Соединенные Штаты полностью откажутся от Украины. Соединенным Штатам следует внимательно и беспристрастно следить за событиями и нацеливать свои усилия на достижение желаемого эффекта на ту сторону, излишний оптимизм которой является ключевым препятствием для начала переговоров.
Обязательства США и союзников в отношении безопасности Украины
Чтобы решить проблему надежных обязательств для Украины, Соединенные Штаты и их союзники могли бы рассмотреть возможность определения долгосрочных обязательств, которые они готовы взять на себя в отношении безопасности Украины, если Киев придет к соглашению с Москвой.
Обязательства в области безопасности могут принимать различные формы: от обещаний ограниченной поддержки в военное время до заверения в военного вмешательстве для защиты другой страны в случае нападения на нее. Предоставление Киеву такого обязательства может повлиять на принятие Украиной решения о прекращении военных действий: это устранит опасения Киева по поводу надежности обещаний Москвы больше не нападать на Украину в рамках урегулирования. Обязательство США в области безопасности — особенно обязательство военного вмешательства в случае повторного нападения России — удержит Москву, поскольку Россия рискует вступить в конфликт с гораздо более могущественной коалицией, а не только с Украиной. Украина будет более уверена в своей безопасности и будет иметь более стабильные условия для экономического восстановления после конфликта. Приверженность США или их союзников обеспечению послевоенной безопасности Украины может сделать мир более привлекательным для Киева, поскольку он не будет зависеть от слов Москвы.
В 2022 году Киев предложил, чтобы Соединенные Штаты и другие страны взяли на себя обязательства перед Украиной, даже более жесткие, чем те, которые Вашингтон взял на себя по отношению к союзникам по Североатлантическому договору: прямое обещание применить военную силу, если Украина снова подвергнется нападению. (Вопреки распространенному мнению, даже статья 5 Вашингтонского договора не обязывает союзников по НАТО применять силу в случае нападения на другого члена альянса. Каждый союзник обещает только предпринять "такие действия, которые он сочтет необходимым" в случае нападения на союзника). Реакция западных столиц на предложенное обязательство была в лучшем случае прохладной. Заместитель премьер-министра Великобритании Доминик Рааб заявил: "Мы не собираемся... в одностороннем порядке воспроизводить в этом случае обязательства НАТО, применимые к членам альянса". Однако некоторые страны были готовы взять на себя обязательство помочь Украине другими способами, если она снова подвергнется нападению. Как сказал один французский чиновник: "Это будут военные поставки, чтобы Украина могла справиться с новым нападением, или, возможно, обязательства, которые позволят нам вмешаться, если Украина подвергнется нападению, таким образом, какой будет соответствовать нашему желанию помочь ей". В июльском заявлении "Большой семерки" (G7) эти обязательства были подробно изложены, и в нем предлагалось, чтобы члены "Большой семерки" участвовали в обмене разведывательными данными, обеспечении устойчивости и других мерах в рамках "жизнеспособного послевоенного мирного урегулирования".
Соединенные Штаты и ключевые союзники готовы взять на себя такую поддержку, которую они в настоящее время оказывают Украине, если она снова подвергнется нападению. Эта поддержка необычайна по своим масштабам и размаху, и Украина использовала ее эффективнее, чем кто-либо мог себе представить до конфликта. Тем не менее, обещание предоставить такую же поддержку снова может не снять проблему надежных обязательств для Украины: какой бы эффективной она ни была, нынешняя поддержка Запада не остановила Россию от продолжения ее спецоперации на Украине. Можно было бы рассмотреть креативные подходы, которые не являются такими обязывающими, как договоры США о взаимной обороне, но более значимыми, чем простые обещания вернуться к нынешним уровням поддержки в будущих непредвиденных обстоятельствах.
Хотя это может помочь подсластить сделку для Киева, обязательства США в отношении безопасности Украины могут оказаться неприемлемыми для Москвы. В конце концов, одним из мотивов СВО России было не допустить сближения Украины с Западом. Создатели Стамбульского коммюнике предполагали преодолеть эту проблему, заручившись согласием России на многостороннее соглашение о гарантиях безопасности с участием России, США и других стран, названных гарантами. Гарантия должна быть дана при том понимании, что Украина останется нейтральной и не присоединится ни к одной из этих держав. Документ также исключает размещение иностранных военных и проведение учений на территории Украины. Хотя поддержка Россией обязательств США в области безопасности в отношении Украины может показаться нелогичной, в данном случае Москву может подвигнуть на это твердое условие постоянного нейтралитета Украины и жестких ограничений на иностранное военное присутствие на ее территории. Предложение даже ограниченных обязательств США по обеспечению безопасности Украины может повлечь за собой расходы и риски для Соединенных Штатов. Например, если бы Соединенные Штаты выделяли бы значительные ресурсы на вооружение Украины в мирное время, у них было бы меньше ресурсов для других своих приоритетов. Более того, в случае очередного российско-украинского конфликта обязательства перед Украиной ограничили бы свободу маневра США при выработке ответа.
Более широкие обязательства США в области обеспечения безопасности Украины могут привести к прямому столкновению с Россией в случае будущего нападения на нее. Таким образом, необходимо тщательно взвесить выгоды, связанные с обязательствами США в области безопасности — повышенная готовность Украины к переговорам, возможное прекращение военных действий и сдерживание России в будущем - против этих потенциальных недостатков наших обязательств.
Обязательства США и союзников в отношении нейтралитета Украины
Как уже отмечалось ранее, проблема заслуживающих доверия обязательств для России связана с потенциальным обещанием нейтралитета Украины, сделанным в рамках мирного урегулирования. Восприятие Москвой того, что одностороннее обязательство Украины не заслуживает доверия, может сделать мир гораздо менее привлекательным для России. В рамках Стамбульского коммюнике Россия получала бы международно-правовое обязательство о нейтралитете Украины от США и нескольких союзников по НАТО в дополнение к собственному обязательству Украины о нейтралитете. Однако, выполнение США и их союзниками условия по нейтралитету Украины создаст серьезное дополнительное препятствие, а именно: необходимость изменения западной политики или даже законодательства в зависимости от характера обязательства для вступления Украины в НАТО в будущем. Такие изменения могли бы смягчить проблему надежных обязательств для России.
До сих пор Соединенные Штаты придерживались своей политики в отношении будущего Украины в НАТО, которая существовала до военного конфликта. Это риторическая поддержка стремления Киева к членству альянсе и отказ от участия в переговорах, которые каким-либо образом подорвали бы политику открытых дверей НАТО. Речь идет о принципе, согласно которому Североатлантический союз будет рассматривать заявки на членство только от стран, отвечающих соответствующим требованиям, и никаких других.
Поскольку в Стамбульском коммюнике принятие Россией обязательств США или союзников в области безопасности перед Украиной было связано с обещаниями о ее нейтралитете, Киеву, вероятно, требуются какие-то дополнительные обязательства в области безопасности, чтобы сделать для себя этот нейтралитет приемлемым. Сама по себе многосторонняя приверженность нейтралитету Украины будет воспринята Киевом как чистый негатив для безопасности страны: перспектива членства в НАТО будет снята с обсуждения, и ничем не будет заменена. В политическом плане любому правительству в Киеве нужно что-то показать украинской общественности в качестве компенсации за "потерю" возможности вступления в НАТО.
Как и в случае с обязательствами США в области безопасности, поддержка Вашингтоном нейтралитета Украины повлечет за собой необходимость компромиссов для Соединенных Штатов. С одной стороны, это могло бы способствовать прекращению военных действий и устранению давнего источника напряженности между НАТО и Россией. Но с другой стороны, для США это было бы крайне сложно политически и внутри страны, и в отношениях с союзниками, и в работе с Украиной. Действительно, независимое, суверенное решение Киева формализовать свой нейтралитет было бы необходимой предпосылкой для того, чтобы Вашингтон рассмотрел вопрос о приверженности этому статусу Украины. И даже в этом случае некоторые союзники США могут сопротивляться любому намеку на изменение политики открытых дверей НАТО, особенно на изменение, сделанное под давлением России. Кроме того, приверженность безопасности и нейтралитету Украины стала бы новой конструкцией для Соединенных Штатов: традиционно твердые обязательства в области безопасности даются только союзникам. А если попытаться сделать Украину более безопасной, не подрывая ее нейтралитет, то в таком случае трудно говорить о поддержании баланса интересов многих игроков.
Создание условий для снятия санкций с России
Как уже говорилось, часть пессимизма России в отношении мира может быть связана с ее уверенностью в том, что международные санкции против нее останутся в силе, даже если она договорится о прекращении военных действий на Украине. Таким образом, предложение пути к частичному снятию санкций является одним из шагов, который может сделать мирные переговоры более вероятными.
Соединенные Штаты, Европейский Союз и другие партнеры ввели в отношении России беспрецедентные санкции, в том числе заморозили активы российского центрального банка на сумму более 300 миллиардов долларов и ввели экспортный контроль, который серьезно ограничит будущий рост страны. До сих пор санкции США в основном рассматривались как наказание за действия России, а не как инструмент, с помощью которого можно повлиять на поведение Москвы и вовлечь ее в обсуждение вопросов мира. Как отметил Дэниел Дрезнер, Соединенные Штаты и их партнеры не дали четкого ответа на вопрос, "что Россия может сделать для снятия с себя санкций". "Отсутствие ясности в этом вопросе подрывает возможности торга, потому что объект, на который направлены санкции, считает, что они останутся в силе, что бы он ни предпринял". Между тем, обещание снятия санкций способствовало готовности Ирана вести переговоры по своей ядерной программе и заключить Совместный всеобъемлющий план действий в 2015 году, а также согласию Ливии отказаться от оружия массового уничтожения в 2003 году. Хотя эти примеры и не являются идеальными аналогиями, они указывают на возможность использования обещания о частичном снятии санкций в качестве составной части торга, направленного на оказание выгодного воздействия на противника.
Кто-то может возразить, что обещание отмены санкций вознаградит Россию и послужит сигналом Китаю и другим противникам США о том, что они могут получить выгоду, применяя силу. Однако этот аргумент игнорирует ту высокую цену, которую Россия уже заплатила за этот конфликт: ущерб ее экономике, подрыв ее международной репутации, ослабление ее вооруженных сил, сосредоточенные усилия Европы по прекращению импорта российских углеводородов, стимулирование дальнейшего расширения НАТО за счет Финляндии и Швеции и побуждение европейских союзников НАТО на увеличение расходов на оборону. Некоторые из этих издержек могут быть для России преходящими. Но некоторые, такие как расширение НАТО, усилия Европы по снижению энергетической зависимости и экономический ущерб, представляются постоянными изменениями. Учитывая эти значительные издержки военных действий для России, маловероятно, что другие государства будут рассматривать украинский конфликт как явное доказательство того, что агрессия окупается. Даже если некоторые санкции в конечном итоге и будут сняты в рамках соглашения о прекращении военного конфликта. Более того, ослабление санкций, скорее всего, будет в лучшем случае частичным: некоторые меры, такие как гораздо более строгий экспортный контроль, скорее всего, будут носить постоянный характер.
Однако следует учитывать и другие риски. Соединенные Штаты приложили значительные усилия для создания и сохранения глобальной коалиции для введения санкций в отношении России. Следует предполагать, что они же будут стремиться заручиться поддержкой членов этой коалиции, прежде чем сигнализировать о возможности снятия санкций с России. Но возможно, США не удастся добиться согласия всех ее участников, что может ограничить объем снятия санкций, который Вашингтон сможет предложить. Даже если бы члены коалиции объединились в плане ослабления антироссийских санкций, оставался бы риск: если они пойдут на отмену санкций в рамках переговорного процесса, то некоторые государства могут не захотеть вводить их обратно, если мирные договоренности между Украиной и Россией развалятся. Коалиция может оказаться уже не такой сильной и единой, как сейчас, если впоследствии ей потребуется повторно ввести санкции против России. Более того, лидеры США могут политически пострадать перед лицом как внутренних, так и внешних сил, выступающих против любого ослабления санкций.
Заключение
В дебатах в Вашингтоне и других западных столицах о будущем российско-украинского конфликта их участники отдают предпочтение вопросу о контроле территорий. "Ястреб" выступают за увеличение военной помощи Украине, чтобы облегчить отвоевание ВСУ всей территории страны. Их противники призывают Соединенные Штаты принять в качестве цели линию контроля до февраля 2022 года, ссылаясь на риски эскалации конфликта, связанные с попытками дальнейшего продвижения украинской армии.
Госсекретарь Энтони Блинкен заявил, что цель политики США состоит в том, чтобы дать Украине возможность "вернуть себе территорию, которая была захвачена у нее с 24 февраля 2022 года".
Наш анализ показывает, что эти дебаты слишком узко сфокусированы лишь на одном из многих параметров военного конфликта. Территориальный контроль, хотя и чрезвычайно важный для Украины, не является самым важным аспектом конфликта для Соединенных Штатов. Мы пришли к выводу, что, помимо предотвращения возможной эскалации между Россией и НАТО или использования Россией ядерного оружия, предотвращение затяжных военных действий является более важным приоритетом для Соединенных Штатов, чем помощь Украине в расширении контролируемых территорий. Помимо прочего, США располагает сильно ограниченной способностью контролировать на микроуровне, где в конечном итоге пройдет лини соприкосновения украинских и российских войск, поскольку американские военные не принимают непосредственного участия в боевых действиях. Предоставление Украине помощи в расширении контролируемых территорий в своей стране - это далеко не единственный инструмент, доступный Соединенным Штатам для того, чтобы повлиять на ход развития конфликта. В своей работе мы выделили несколько других потенциально более мощных инструментов, которые Вашингтон может использовать, чтобы направить военные действия по тому направлению, который лучше всего отвечает интересам США.
Президент Байден заявил, что этот конфликт закончится за столом переговоров. Но администрация пока не предприняла никаких шагов, чтобы подтолкнуть стороны к переговорному процессу. Хотя далеко не факт, что изменение политики США может спровоцировать переговоры, осуществление одной или нескольких инициатив, описанных в этом анализе, может сделать их более вероятными. Нами выявлены причины, по которым у России и Украины может быть обоюдный излишний оптимизм в отношении победы и пессимизм в отношении мира. Многочисленные научные исследования о войнах предполагает, что такое восприятие может привести к затяжному конфликту. В своей работе мы выделяем четыре инструмента, которые есть у США для изменения этой нынешней динамики конфликта: уточнение планов будущей поддержки Украины, взятие на себя обязательств в отношении безопасности Украины, предоставление России гарантий установления украинского нейтралитета страны и установление условий для снятия санкций с России.
Кардинальное изменение политики США в одночасье сегодня политически невозможно как по внутриполитическим соображениям, так и по соображениям отношений с союзниками. Да оно в любом случае было бы и неразумно. Но разработка этих инструментов сейчас и их обсуждение с Украиной и союзниками США могут помочь в конечном итоге начать процесс, который может привести к окончанию конфликта путем переговоров в сроки, отвечающие интересам США. Альтернативой является затяжной военный конфликт, который создает серьезные проблемы для США, Украины и остального мира.
Авторы: Самуэль Чарап (Samuel Charap) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation
Миранда Прибе (Miranda Priebe) – старший научный сотрудник исследовательской корпорации RAND Corporation и директор Центра изучения внешнеполитической стратегии США
