Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ
Пентагон переживает тяжелые времена, пишет Foreign Affairs. Система закупок вооружений остается невероятно медленной и постоянно превышает бюджетные лимиты. Выйти из кризиса помочь может только Конгресс.
Ро Кханна (Ro Khanna)
Пентагон в глубоком кризисе, однако Конгресс еще может вмешаться
Министерство обороны переживает тяжелые времена. Внимание прессы во время второго срока Дональда Трампа было сосредоточено на военных парадах, громких отставках и наставлениях о внешнем виде военнослужащих. Однако с 1980-х годов существует другая, не столь очевидная, но не менее тревожная проблема, которая подтачивает американские вооруженные силы изнутри: система закупок вооружений остается недопустимо медленной и хронически превышает бюджетные лимиты.
Соединенные Штаты сегодня противостоят конфликтам нового типа и более широкому спектру противников, чем когда-либо прежде. Чтобы оставаться эффективным, Пентагон обязан сочетать мощь с гибкостью. В противном случае страна рискует утратить способность реагировать на кризисы в разных точках мира и сдерживать конфликты между великими державами. Однако, несмотря на оборонный бюджет, превышающий триллион долларов, американские ВС до сих пор не провели полноценного обновления возможностей и не привели систему закупок в соответствие с современными вызовами. США по-прежнему отстают от Китая — например, в развертывании гиперзвукового оружия и ракет-перехватчиков, а также в массовом производстве автономных систем, включая боевых роботов и рои дронов. В 2026 финансовом году Пентагон направляет 24,4 миллиарда долларов на спорную систему ПРО "Золотой купол" и 3,3 миллиарда долларов на программу межконтинентальных ракет Sentinel. При этом ни одна из этих программ не укрепляет способность США сдерживать или побеждать в современной обычной войне.
Ни Пентагон, ни Конгресс, который утверждает его бюджет, не заинтересованы в столь неэффективных расходах. В редком случае двухпартийного согласия обе партии признают очевидное: Соединенные Штаты платят слишком много за слишком мало. Даже учрежденный администрацией Трампа Департамент эффективности правительства пришел к выводу, что Пентагон должен более рачительно распоряжаться средствами налогоплательщиков. Однако возможность реформы была упущена: внимание сосредоточили на политически мотивированной критике программ, связанных с климатом и разнообразием, и в итоге удалось сократить лишь 0,59% общего бюджета Пентагона.
Изменить привычки Пентагона в расходовании средств способен только Конгресс, обладающий законодательной властью и полномочиями утверждать бюджет. Однако и сам Пентагон не может оставаться в стороне — особенно в вопросах взаимодействия с законодателями. Чтобы вооруженные силы США могли эффективно противостоять угрозам завтрашнего дня и высвободить ресурсы для создания рабочих мест внутри страны, Пентагону и Конгрессу необходимо кардинально пересмотреть формы сотрудничества и методы работы каждой из сторон.
Оборонная олигополия
В 1993 году министр обороны Лес Аспин и его заместитель Уильям Перри организовали ужин с руководителями ведущих оборонных компаний США. Это мероприятие получило название "Тайная вечеря". На нем чиновники дали понять представителям отрасли, что правительство не будет препятствовать слияниям оборонных фирм. Замысел состоял в сохранении ключевых элементов оборонной промышленности в условиях сокращения военных расходов. Однако этот сигнал привел к масштабной консолидации: к 1997 году число оборонных компаний в США сократилось с 51 до так называемой "Большой пятерки" — Lockheed Martin, RTX (бывшая Raytheon), Boeing, General Dynamics и Northrop Grumman.
Итогом консолидации стала более медленная, менее новаторская и практически закрытая для новых участников рынка оборонная промышленность. Сегодня каждая крупная программа закупок — от истребителя F-35 до авианосцев класса Ford — либо превышает бюджет, либо отстает от сроков. США тратят на оборону примерно втрое больше, чем Китай, однако в ключевых областях значительно уступают китайской оборонной промышленности. Китайский флот, по прогнозам, к 2030 году будет насчитывать 435 кораблей — против 297 у ВМС США. Китай также стремительно наращивает производство беспилотных автономных систем и уже в этом году планирует создать миллион дронов-камикадзе. Пентагон, напротив, рассчитывает произвести около 300 тысяч ударных дронов в ближайшие несколько лет.
Американский ВПК не всегда отличался такой медлительностью. В 1989 году практически все оборонные подрядчики США одновременно вели значительный коммерческий бизнес. Это позволяло им поддерживать квалифицированный персонал, активнее внедрять коммерческие инновации и сохранять производственные мощности, менее подверженные колебаниям оборонных расходов. Сегодня ситуация иная. Фирмы с незначительным коммерческим бизнесом или вовсе без него составляют более 60% стоимости основных программ Пентагона. Как следствие — медленное внедрение новых технологий, отсутствие резервных мощностей и эффекта масштаба. Общая нехватка конкуренции привела к росту цен, задержкам поставок и сокращению рабочих мест: занятость в оборонной сфере упала с 3 миллионов в 1985 году до 1,1 миллиона в 2021 году.
Конституционные полномочия Конгресса по утверждению оборонного бюджета и регулированию поддержки вооруженных сил закреплены в статье I, разделе 8. Принимая ежегодный закон о полномочиях на оборону и используя другие законодательные инструменты, Конгресс определяет общий объем финансирования Пентагона и обеспечивает соответствие промышленной базы страны оборонным потребностям. Конгресс уже предпринимал попытки стимулировать конкуренцию среди подрядчиков — через реформу контрактных процедур и усиление надзора за участниками оборонной промышленности. Однако эти меры находятся на ранней стадии и пока не изменили фундаментальной структуры системы оборонных закупок.
Для устранения коренных причин кризиса в оборонной промышленности Конгрессу необходимо ужесточить надзор, в том числе рассмотреть возможность применения антимонопольных мер. Следует также принять закон, который я внес в ежегодный оборонный бюджет. Этот закон требует от Пентагона провести оценку существующих мощностей государственного сегмента оборонной промышленности — чтобы определить отрасли, в которых федеральному правительству необходимо наращивать собственное производство и создавать новые высокооплачиваемые рабочие места. Наконец, Конгресс должен принять закон, запрещающий выкуп акций и ограничивающий вознаграждение руководителей неэффективных оборонных подрядчиков — по аналогии с законопроектом, недавно внесенным в Сенат.
Конгресс способен расширить круг участников системы оборонных закупок. Уже есть позитивный пример — поддержка Подразделения оборонных инноваций (Defense Innovation Unit, DIU) при Пентагоне, созданного для ускоренного внедрения новых технологий в армии. Изначально это была инициатива Минобороны, но в 2023 году Конгресс закрепил DIU законодательно и значительно увеличил финансирование. Это резко повысило способность Пентагона осваивать передовые технологии. В период с 2016 по 2023 гг. DIU заключило контракты на разработку прототипов с 450 компаниями. 51% этих контрактов перешли в производство. Среди успешных проектов — дроны ShieldAI.
Тем не менее, даже после того, как DIU разрабатывает прототип, военные службы часто не решаются рисковать и разворачивать новые платформы, созданные за пределами традиционной бюрократической системы Пентагона. Они предпочитают продолжать финансирование устаревших систем. "Большая пятерка" также создает целые департаменты, чтобы соответствовать чрезмерно жестким требованиям Пентагона. В то же время небольшие компании, способные предложить аналогичные или даже более совершенные решения быстрее и дешевле, с трудом выдерживают конкуренцию. Конгресс мог бы через ежегодный закон о полномочиях на оборону заставить Пентагон смягчить требования и установить бюджетные ограничения для определенных устаревших программ, высвобождая средства для новых технологий.
Существуют и другие креативные способы стимулирования частного сектора и разрушения монополии оборонных подрядчиков. Интересный пример представляет собой B-21, бомбардировщик нового поколения с технологией малозаметности. В 2015 году Пентагон отошел от привычного протокола и начал закупать комплектующие для B-21 у разных компаний, используя так называемую открытую системную архитектуру. Генеральным подрядчиком выступила Northrop Grumman, но отсутствие постоянного контроля над технологией позволило более мелким и гибким фирмам участвовать в модернизации. B-21 также закупался по ускоренным контрактным процедурам, которые сократили бюрократию и централизовали принятие решений, что привело к более быстрой и дешевой разработке. Признав успех этой модели, Конгресс с 2019 года обязал использовать открытую архитектуру для всех крупных оборонных программ, а с 2021 года расширил это требование на все закупочные программы. В будущем Пентагон и Конгресс могут стимулировать "Большую пятерку" к сотрудничеству с конкурентами — через открытую архитектуру и ускоренные закупки.
Пора сокращать потери
Конгресс может помочь оптимизировать бюджет Пентагона двумя способами. Первый — одобрить вывод из эксплуатации устаревших программ и технологий. Второй — ускорить финансирование более стратегических инициатив. Генерал Хэп Арнольд в ноябре 1945 года сказал: "Оружие сегодняшнего дня — это музейные экспонаты завтрашнего". Его слова становятся все более актуальными. Устаревшие платформы и системы не только отвлекают критически важные средства, но и удерживают ценный персонал. Однако Пентагон часто испытывает трудности с выводом из эксплуатации устаревших платформ. Например, ВВС еще в 2014 году поняли, что A-10 — двухдвигательный штурмовик 1970-х годов — не способен выжить в современной боевой среде и будет отвлекать средства и персонал от платформ, лучше приспособленных для работы в спорном воздушном пространстве. Но Конгресс, стремясь защитить рабочие места, более 10 лет утверждал, что адекватной замены нет, и запрещал полный вывод A-10. В результате Минобороны потратило миллиарды долларов и отвлекло тысячи пилотов и механиков на устаревшую платформу. Теперь Конгресс хочет сохранить A-10 в боеготовности до 2030 года, одновременно испытывая автономные системы-заменители.
Аналогичная ситуация сложилась с прибрежными боевыми кораблями — противоречивыми многоцелевыми платформами, которые подвергались критике со стороны ВМС из-за дороговизны производства и проблем с обслуживанием. Руководство ВМС пыталось исключить их из бюджетной заявки на 2021 год, однако сторонники в Конгрессе видели в этих кораблях возможность для расширения рабочих мест и судостроения, а также компенсации задержек в других программах. Многие LCSсейчас выводятся из эксплуатации, но аналитик Счетной палаты правительства США прогнозирует, что общая стоимость программы LCS составит 100 миллиардов долларов или больше.
Конгрессу необходимо наладить более тесное взаимодействие с командующими и провести систематический пересмотр других устаревших систем на предмет возможных сокращений. Также следует отказаться от расточительных проектов, которые не укладываются в бюджет. Например, программа Sentinel оценивается как минимум в 140,9 миллиардов долларов и не достигнет начальной боеготовности раньше начала 2030-х годов. Это на 81% превышает первоначальную смету и сопровождается значительной задержкой. Чтобы осознать масштаб: Вашингтон готов ежегодно тратить на Sentinelи другие компоненты ядерного арсенала вдвое с лишним больше (с поправкой на инфляцию), чем весь Манхэттенский проект. Когда-то это было экстраординарной военной мобилизацией, а теперь стало рядовой статьей бюджета. Страна, сталкивающаяся с неотложными внутренними потребностями и сложными внешними угрозами, не может позволить себе такой рост затрат.
Действуйте быстро, вкладывайте средства
Представители Кремниевой долины нередко выражают недовольство тем, что Пентагон не способен просто закупить новые технологии, которые сам же и определяет как необходимые. В их понимании, Конгресс не должен вмешиваться в бюджетный процесс Пентагона. Это предложение, безусловно, противоречит Конституции. Однако стремление ускорить оборонные закупки оправдано. И Конгресс способен помочь масштабированию инноваций.
Во-первых, он может принимать больше многолетних контрактов на закупки. Ранее они заключались лишь для нескольких программ в год — например, для атомных подводных лодок класса Virginiaи эсминцев класса Arleigh Burke — из-за ожидаемой экономии средств и преимуществ для нацбезопасности и ВПК. Многолетние контракты дают компаниям уверенность в будущих заказах, что стимулирует инвестиции в рабочую силу, производственные мощности и поставщиков. Это помогает наращивать производство и экономить примерно 5-10% затрат. После начала боевых действий на Украине США осознали, что запасы боеприпасов слишком низки, и многолетние контракты стали мощным инструментом для быстрого наращивания мощностей. Конгресс принял многолетние закупки для 17 критических боеприпасов, чтобы восполнить запасы и стимулировать инвестиции в расширение производственных линий для таких систем, как JASSMи LRASM. В результате производственные мощности для этих двух систем более чем удвоились, с чуть более 500 ракет в год в 2023 году до прогнозируемых 1100 в 2026-м. Конгресс должен последовать этому примеру для масштабируемых беспилотных систем — воздушных, надводных и подводных, особенно тех, что лучше всего подходят для усиления сдерживания в Тайваньском проливе.
Также Конгресс может упростить Пентагону процесс направления средств на наиболее приоритетные театры военных действий и направления развития. Значительная часть оборонного бюджета выглядит фиксированной. Причина — более сильные в политическом и бюрократическом плане военные службы регулярно ставят собственные цели выше потребностей боевых командований. А именно командования лучше понимают угрозы, с которыми сталкиваются США в тех регионах, за защиту которых отвечают. Например, в 2022 году военно-морские силы пытались вывести из эксплуатации 4 десантных корабля и приостановить новые закупки крупных десантных судов. Однако командующие, отвечающие за Африку, Европу и Индо-Тихоокеанский регион (ИТР), неоднократно указывали на то, что присутствие этих кораблей необходимо для сдерживания и реагирования на угрозы в их зонах ответственности.
Конгресс предпринял попытку решить эту проблему с помощью Тихоокеанской оборонной инициативы 2021 года. Она обязывает Пентагон лучше согласовывать приоритеты военных служб с оперативными целями в ИТР. Однако у инициативы нет отдельного финансирования. Вместо этого Пентагон просто отчитывается о тех частях уже существующих ассигнований, которые поддерживают цели в регионе. В результате инициатива превратилась в упражнение по перемаркировке — Пентагон просто переименовывает запланированные расходы как соответствующие Тихоокеанской оборонной инициативе. Конгресс должен вместо этого создать новый фонд сдерживания в ИТР, аналогичный Европейской инициативе сдерживания, с целевым финансированием и требованиями, установленными Конгрессом и командованием Индо-Тихоокеанского региона. Например, последнее неоднократно запрашивало дополнительные средства на развитие и строительство систем ПВО на Гуаме для противодействия угрозе со стороны китайских баллистических, гиперзвуковых и крылатых ракет. Однако в ежегодных бюджетных запросах Пентагона к Конгрессу эти запросы необходимой поддержки не получали. Лучшая координация и взаимопонимание между Конгрессом и Пентагоном по таким оборонным стратегиям помогли бы решить реальные проблемы военных.
Коллективные усилия
Несмотря на значительные трудности, закон о полномочиях на оборону и законопроекты о соответствующих ассигнованиях остаются одними из немногих стабильно двухпартийных законодательных актов, принятых Конгрессом в последние годы. Пока Конгресс действует — и действует решительно — он способен провести многие изменения, необходимые для помощи Пентагону. Однако, когда правительство приостанавливает работу, как это случилось в прошлом году, принять ассигнования становится сложнее, и Конгресс вместо них принимает временные резолюции, которые обычно продлевают бюджет предыдущего года. В последние полтора десятилетия такие резолюции приобрели более широкое распространение. Но они наносят реальный ущерб национальной безопасности. Когда Конгресс вовремя не принимает ассигнования, новые программы задерживаются, расходы растут, качество обучения и оперативная способность подразделений падают. Без решения проблем, необходимых инвестиций и сокращений временные резолюции в долгосрочной перспективе обходятся налогоплательщикам дороже и мешают военным эффективно выполнять свою работу.
Многие законодатели стремятся избежать этой неэффективности и неопределенности и утвердить конституционные полномочия по контролю над бюджетом. Однако, возможно, Конгрессу и Пентагону пора признать временные резолюции новой реальностью и попытаться смягчить их наиболее проблемные аспекты — в частности, задержки в запуске новых программ. В те годы, когда закон об ассигнованиях отсутствует, Конгресс мог бы разрешить Пентагону корректировать бюджетные таблицы и запускать новые программы на основе закона о полномочиях на оборону, который регулярно подписывается уже более 60 лет.
Однако такой шаг потребует от Пентагона ответственного использования средств налогоплательщиков. И он мог бы продемонстрировать это, успешно пройдя финансовый аудит. Однако до сих пор большинство военных служб и Минобороны в целом не смогли пройти финансовые проверки с тех пор, как Конгресс обязал их делать это в 2018 году. Высокой оценки за аудит достойны только Корпус морской пехоты США и Управление по уменьшению угрозы обороны. Остальным подразделениям Пентагона следует последовать их примеру — и быстро, если они хотят заслужить доверие Конгресса.
В последнее время доверие и эффективная коммуникация между Пентагоном и Конгрессом стали редким явлением. Во время второго срока президента Трампа члены Палаты представителей и Сената, работающие в комитетах по обороне, разведке или внешней политике, не получают последовательной информации о том, как военные противостоят угрозам — включая необходимые возможности, личный состав и подготовку. Отсутствие коммуникации мешает четкому пониманию шагов, необходимых для обеспечения боеготовности, и последующие инвестиции и сокращения в военном бюджете часто теряют смысл. Конгрессу необходимо, чтобы старшие руководители Пентагона излагали основные операционные проблемы, с которыми сталкиваются военные, и требуемые возможности для их решения.
Среда безопасности, с которой сталкиваются Соединенные Штаты, с каждым днем становится все сложнее. У Конгресса и Министерства обороны все больше общих стимулов для проведения значимых изменений в том, как они финансируют и оснащают американские вооруженные силы. Продвигая инновации, принимая обоснованные риски и закрепляя смелые решения, они могут преобразовать не только сегодняшнюю армию, но и силы будущего.
11
Почему - провал? Они славно попилили и ещё не устали.
