Материалы ИноСМИ содержат оценки исключительно зарубежных СМИ и не отражают позицию редакции ИноСМИ
Не все конфликты, вопреки заблуждению, заканчиваются переговорами, пишет New Statesman. Дипломатия в целом несет в себе множество издержек и зачастую не является высокоэффективным средством для урегулирования столкновений. Тщетность усилий переговорщиков автор подробно разбирает на примере Фолклендской войны.
Это не единственный способ положить конец войне.
Те, кто требует от Украины и ее западных сторонников решить, какие уступки будут ею предложены России для завершения вооруженного конфликта, часто заявляют, что украинцам все равно придется это сделать в какой-то момент — потому что "все войны всегда заканчиваются переговорами". Несмотря на регулярное повторение этой мантры, как бы ни завершился этот конфликт, это утверждение просто не соответствует действительности. Не все войны заканчиваются переговорами.
Некоторые заканчиваются капитуляцией, как это произошло с Германией и Японией в 1945 году. Или сменой режима, как в Италии в 1943 году. Или прекращением огня, которое может потребовать каких-то переговоров, но оставит основной спор нерешенным, как в случае с Кореей в 1953 году. Даже когда переговоры направлены на прекращение войны, они часто терпят неудачу.
Идея о том, что война по своей сути содержит в себе возможность примирения и что в ней всегда можно заключить сделку (точка зрения, которая, кажется, определяет подход Дональда Трампа к международным конфликтам), игнорирует высокие ставки, ради которых войны и ведутся и которые становятся еще выше, когда в ходе них гибнет множество людей. Компромиссы лучше всего находить до начала боевых действий. Как только пролилась первая кровь, компромиссы становится гораздо труднее найти — не говоря уже о том, чтобы согласовывать и утверждать их в форме договоров. Это требует интенсивных переговоров по конкретным формулировкам, при полном понимании того, что любая двусмысленность впоследствии может быть использована одной из сторон.
Во время войн доверия между воюющими сторонами становится еще меньше, чем раньше. Обе стороны хотят, чтобы исход конфликта продемонстрировал их решимость и обеспечил бы им определенный международный авторитет, а также разрешил все проблемы, которые этот конфликт и вызвали. Любая предложенная сделка будет оцениваться по критериям справедливости (выиграли ли враги от необоснованной агрессии), а также стабильности: если мы согласимся на это, насколько легко им будет снова эту агрессию повторить? Давление в пользу "мира сейчас" может привести к соглашению, которое мало что даст в долгосрочной перспективе и оставит наследие горечи и разочарования, создавая условия для войн в будущем.
Вот почему очень немногие войны заканчиваются переговорами по спору, который спровоцировал войну. Чаще всего переговоры о долгосрочном урегулировании начинаются спустя долгое время после прекращения огня. Тем не менее, пока идут боевые действия, не только воюющие стороны будут настаивать на том, что они хотят мира, хотя и на своих условиях — но и их партнеры и сторонники также будут стремиться показать, что они действительно заинтересованы в дипломатическом решении. Им приходится подтверждать этот интерес на сессиях Совета Безопасности ООН или предлагать свои услуги потенциальным посредникам для поиска точек соприкосновения. Поскольку игнорировать эти усилия или отказываться от взаимодействия с миротворцами трудно, воюющие стороны обычно думают над тем, что они могут сказать и сделать, чтобы хотя бы выглядеть разумными. Они, как правило, хотят снять с себя вину за вероятный провал этих миротворческих усилий, показав, что другая сторона не заинтересована в урегулировании.
С этой точки зрения полезно взглянуть на попытки прекратить Фолклендскую войну между Великобританией и Аргентиной, которая началась 2 апреля 1982 года. (Эта информация взята из моей книги "Официальная история"). Если какую-то войну и можно было закончить мирными переговорами, то война на Фолклендах была именно такой. Ценность спорных земель там была сомнительной. (Известно, что эту войну не без юмора называли похожей на "драку двух лысых мужчин, спорящих из-за расчески".) Ей не хватало того масштаба, жестокости и продолжительности, которые обычно вырываются на первые полосы газет. Это военное столкновение ограничивалось боями между формированиями регулярных войск и протекало вдали от населенных пунктов (хотя имелись жертвы и среди гражданского населения).
Конфликт был ограничен логистическими соображениями, поскольку большие расстояния до мест, в которых разворачивались события, создавали проблемы со снабжением для обеих сторон. Долгий путь до Фолклендов из Великобритании означал, что после первоначального аргентинского вторжения и оккупации пройдут недели, прежде чем британская оперативная группа, посланная для изгнания аргентинских войск, достигнет островов. Это предоставило посредникам возможность приступить к работе даже в отсутствии интенсивных боевых действий. В таких усилиях по достижению между сторонами какого-то соглашения не было недостатка — сначала со стороны госсекретаря США Александра Хейга, а затем генерального секретаря ООН Хавьера Переса де Куэльяра. Обе стороны конфликта тоже принимали участие в этих усилиях.
Однако всем им не удалось положить конец войне. Таким образом, даже в таких оптимальных условиях для переговоров во время войны — ограниченные боевые действия, влиятельные посредники, которых нельзя было легко игнорировать, достаточность времени для серьезных дипломатических усилий и низкие ставки — решение оказалось недостижимым. Причины того, почему это произошло, могут помочь объяснить проблемы, с которыми миру приходится сталкиваться в гораздо более сложных обстоятельствах нынешних войн.
Необходимо отметить два момента. Во-первых, какой бы низкой ни была реальная ценность спорной территории, на карту были поставлены важные принципы — территориальная целостность Аргентины и суверенитет и право на самоопределение для Великобритании. В Буэнос-Айресе считали, что эти острова (в их понимании Мальвинские острова) были незаконно захвачены Великобританией в 1833 году и что все усилия аргентинцев вернуть их в результате многолетних переговоров в мирное время были сорваны британским упрямством. Теперь в Буэнос-Айресе были полны решимости разрешить проблему раз и навсегда.
Великобритания настаивала на том, что претензии Аргентины не имеют оснований в международном праве, и островитяне, хотя их, возможно, проживало на Фолклендах не так много (около 1800 человек), все же имеют право на самоопределение. В 1968 году британское правительство взяло на себя обязательство не передавать суверенитет над Фолклендами Аргентине, что означало фактическое вето. Британцы явно не хотели отдавать свою землю в пользу военной диктатуры.
Второй момент заключается в том, что с началом войны свобода маневра для обоих правительств сузилась. Аргентинская хунта захватила острова, ожидая, что это приведет к переговорам, но затем обнаружила, что возвращение Мальвин стало бы самым популярным делом, которое она когда-либо совершила, и не хотела отказываться от этого приза — особенно потому, что это выглядело бы так, как будто они отступают прямо перед лицом угрозы британской оперативной группы. Для премьер-министра Маргарет Тэтчер потеря суверенной территории в пользу военной диктатуры, подрывавшая ее репутацию "железной леди", могла означать отставку. Ее убедили послать оперативную группу, достаточно значительную, чтобы в случае необходимости вернуть острова силой — но, когда эта группа только вышла в плавание, все еще бытовало широко распространенное предположение, что ее главная ценность будет заключаться в обеспечении рычагов давления в неизбежных переговорах.
Президент США Рональд Рейган рассматривал ситуацию как ненужный конфликт между двумя правительствами, с обоими из которых у Америки были хорошие отношения. Поэтому вместо того, чтобы занять чью-либо сторону, он уполномочил Хейга поискать решение проблемы. Будет справедливо сказать, что на Тэтчер не произвела глубокого впечатления очевидная неспособность Америки выступить на стороне пострадавшей от агрессора стороны; но она также не хотела, чтобы ее считали отвергающей американское посредничества. Она неоднократно путешествовала вместе с Хейгом между Лондоном в Буэнос-Айресом и даже пошла на некоторые серьезные уступки, чтобы показать, что Великобритания не против мирного урегулирования.
История продолжилась 16 апреля 1982 года, когда Хейг отправил в Лондон проект мирного соглашения, который, по его мнению, был бы приемлем для аргентинской хунты. (Хотя раньше его убеждали в этом, в последнюю минуту, когда он уже покинул Буэнос-Айрес, ему сообщили, что это не так). Это поставило военный кабинет Тэтчер в затруднительное положение. В Лондоне сочли проект неприемлемым — но опасались, что их обвинят, если его отклонение приведет к срыву переговоров.
Получив жесткое письмо с жалобой на давление, которому подвергается Великобритания, несмотря на то, что она является потерпевшей стороной, Хейг ответил примирительным тоном и призвал министра иностранных дел Фрэнсиса Пима полететь в Вашингтон для переговоров по тексту договора. Такой шаг был согласован, но отчасти для усиления позиции Пима было также решено одобрить операцию по отвоеванию острова Южная Георгия, также британской территории, где военные действия начались чуть более месяца назад.
Британское министерство иностранных дел (которое давно хотело найти "решение" аномального статуса Фолклендских островов) придерживалось мнения, что Лондон должен дать серьезный ответ — чтобы показать, что Великобритания ведет себя разумно. Была принята базовая структура пакета соглашения: вывод войск, временная администрация на время переговоров об окончательном урегулировании, а затем переговоры о будущем статусе. По всем этим пунктам в проекте США имелись серьезные опасения. Ведь согласие на любую роль Аргентины в управлении островами уже было серьезной уступкой. Теперь возникли опасения, что это будет непропорционально и предоставит Аргентине возможность изменить статус островов.
Конечно, США сыграют свою роль, но британцы будут полностью зависеть от того, встанут ли американцы на их сторону в любых спорах — например, по поводу иммигрантов, проживающих на островах. Когда дело дошло до переговоров, направленных на поиск окончательного решения, Хейг исключал возврат к прежнему колониальному статусу Фолклендских островов. Это означало, что альтернативой было либо полное совместное владение островами между Великобританией или Аргентиной, либо их независимость, либо своего рода обратная аренда. В то время, как позиция Великобритании заключалась в уважении "желаний" островитян-англичан, аргентинцы говорили о своих "интересах" (относительно которых островитяне, возможно, не являются лучшими судьями), а Хейг говорил о неких "правах" (которые всегда могут быть подвергнуты разным интерпретациям).
Хейг обсудил все эти вопросы с Пимом в Вашингтоне, тот дал некоторые заверения, но текст во многом остался нетронутым. К этому моменту госсекретарь решил, что нет смысла пытаться пересматривать условия с Буэнос-Айресом. Он решил попросить обе стороны принять американское предложение как лучший способ положить конец конфликту.
Текст Хейга был отправлен обратно в Лондон вместе с сопроводительной запиской от Пима, в которой говорилось, что "его личная реакция была сочувственной". Пим также предупредил, что, если Британия не сможет согласиться с американским предложением, "мы можем остаться одни". Без быстрого и удовлетворительного военного решения, которого может быть трудно добиться, международная поддержка быстро испарится. Даже военная победа все равно оставит необходимость либо в постоянном военном присутствии в этом районе, либо в политическом решении, которого будет не легче достичь, и оно не станет более благоприятным, чем то, которое предлагается в настоящее время.
Вернувшись в Лондон, Пим обнаружил, что его коллеги придерживаются иной точки зрения. Тэтчер рассматривала проект Хейга как "условную капитуляцию" и была готова скорее уйти в отставку, чем принять его. В результате дебатов в военном кабинете было выработано представление о том, как необходимо действовать дальше. В Лондоне решили не отвергать проект сходу, а вместо этого сначала передать его Аргентине. Если, как надеялись в Лондоне, хунта его отвергнет, американцам придется твердо встать на сторону Британии. Если хунта согласится, то все, что останется сделать, — это внести его в парламент.
Благодаря операции "Георгиас", которая была успешно завершена 26 августа, и перемещению оперативной группы на позиции вблизи Фолклендских островов, британцы объявили, что военное давление будет усилено 30 апреля, когда вокруг Фолклендских островов будет создана полная эксклюзивная зона, предотвращающая пополнение запасов аргентинского гарнизона по воздуху или по морю.
24.06.2024
Британцы ожидали, что Хейг попросит Аргентину дать прямой ответ — "да или нет" — к полуночи 27 апреля. Тем не менее, на момент 28 апреля от Аргентины все еще не было вестей, и Хейг сопротивлялся предложениям прекратить свои усилия — даже если это означало рассмотрение аргентинских поправок к тому, что должно было стать окончательным текстом. Он сказал британскому послу, что ему нужно "дойти до конца всех линий, прежде чем перейти на нашу сторону".
Но правительство Аргентины также не было настроено на уступки. Оккупировав острова, хунта была заинтересована лишь в том, чтобы процесс завершился передачей суверенитета. Они были готовы обсуждать вопрос о том "как", но не вопрос "стоит ли это делать вообще". Они были уверены в своей военной позиции. Операция на Южной Георгии не изменила ситуацию. Вместо этого она заставила их с большим подозрением относиться к американским мотивам, поскольку они ошибочно полагали, что операция была проведена только при американской поддержке. Написав правительству Аргентины свой окончательный проект, Хейг выразил обеспокоенность тем, что "полномасштабный конфликт с Соединенным Королевством неизбежен". Он похвалил свои предложения как создающие определенные возможности для Аргентины.
Тем временем министр иностранных дел Аргентины Никанор Коста Мендес играл на опасениях Америки по поводу того, что Советский Союз выступит на стороне Аргентины, одновременно проверяя американский проект на прочность.
На все это в Лондоне смотрели с ужасом. Хейг, похоже, был готов допустить, чтобы ситуация сохранялась до 30 апреля, сопротивляясь идее ультиматума, и даже был готов одобрить "незначительные" поправки. Вместо того чтобы заставить Аргентину уйти без боя, теперь Лондон оказался перед лицом пугающей перспективы — сражаться без американской поддержки.
Вашингтон оставался нейтральным: не предпринимал никаких экономических мер; отказался занять позицию по вопросу суверенитета; был готов вести дела с Буэнос-Айресом в обычном режиме. Тэтчер написала Рейгану, настаивая на том, что молчание Аргентины следует истолковывать как отказ:
"Я не могу скрыть от вас, какое глубокое разочарование почувствовали бы я и мои коллеги, если бы в этих обстоятельствах США не смогли оказать нам полную поддержку".
В конце концов, 29 апреля хунта ответила Хейгу, что его проект не отвечает требованиям Аргентины. Они все еще были уверены в возможной передаче им суверенитета над островами. Теперь американцы признали, что больше ничего нельзя сделать и что они должны поддержать Британию. 30 апреля Хейг сделал публичное заявление, тщательно подбирая слова:
"У нас были основания надеяться, что Великобритания рассмотрит урегулирование в соответствии с нашим предложением, но Аргентина вчера сообщила нам, что не может его принять".
Британская уловка сработала.
Теперь необходимо было предпринять конкретные шаги, чтобы продемонстрировать, что США "не могут и не будут мириться с использованием незаконной силы для разрешения споров". Эти шаги приняли форму ограниченных экономических санкций и президентской директивы "позитивно реагировать на просьбы о материальной поддержке британских войск". (Пентагон, проводя собственную независимую политику, действительно некоторое время этим занимался).
Тем не менее американцы были убеждены, что в конечном итоге сделка должна быть заключена. Рейган писал Тэтчер:
"Сугубо военный результат не может сохраняться в течении длительного времени. В конце концов, должен быть достигнут результат переговоров, приемлемый для обеих заинтересованных сторон. В противном случае мы все столкнемся с бесконечной враждебностью и отсутствием безопасности в Южной Атлантике".
Тем временем Рейган объяснил репортерам, что крайне важно противостоять агрессии, даже несмотря на то, что борьба уже завершилась из-за "маленького обледеневшего участка земли там, внизу планеты".
Переговоры не прекратились. Хейг продолжил, на этот раз действуя через правительство Перу, половинчатые усилия, которые застопорились после затопления аргентинского крейсера "Бельграно" 2 мая. Затем начались усилия ООН, охватывающие те же основные элементы, что и раньше. Британцы взяли на себя больший контроль над этим процессом, поскольку они хотели завершить операцию до высадки десанта британских войск, запланированной на 21 мая. Они предложили проект, который предлагал Аргентине достаточно для того, чтобы выглядеть разумно, но хунта снова отказалась, поскольку этот проект, по мнению Буэнос-Айреса, не предусматривал определенного пути передачи суверенитета. После того, как британские войска высадились на островах и готовились к финальным сражениям, давление в пользу дипломатического урегулирования не утихло: в Совет Безопасности ООН была представлена резолюция с требованием немедленного прекращения огня, на которую Великобритания наложила вето. После этого аргентинские войска капитулировали и в конечном итоге были вынуждены убраться восвояси без какого-либо соглашения о будущих переговорах. Ситуация до сих пор таковой и остается.
Чему мы можем научиться из этого эпизода, когда переговоры не принесли результата — даже несмотря на относительно благоприятные обстоятельства?
Во-первых, отдельные элементы — прекращение огня/разведение сил, переговоры об окончательном урегулировании и временные договоренности во время переговоров — здесь аналогичны тем, которые встречаются в любом мирном процессе. Каждый из этих элементов требует отдельного обсуждения. Переговоры об окончательном урегулировании не могут завершиться без других шагов, но без них возможно заключение соглашения о разъединении или даже простое прекращение огня.
Проблема с попытками договориться об окончательном урегулировании в условиях продолжения боевых действий заключается в том, что ни одна из сторон не захочет уступать другой в своих основных интересах. Такая уступка является по существу дипломатическим эквивалентом решающего военного поражения. И пока военный результат неясен, ни у одной из сторон нет никаких стимулов для принятия такого решения. Когда вопрос заключается в том, кто контролирует территорию, компромиссы редко бывают очевидными. На практике может иметь место фактическая уступка территории в рамках соглашения о прекращении огня, но это не то же самое, чтобы согласиться сделать его постоянным. При прекращении огня всегда есть вероятность возобновления боевых действий.
Во-вторых, всегда существует связь между готовностью пойти на уступки и ожиданиями относительно того, к чему приведут боевые действия. У Великобритании не было бы сильной позиции на переговорах без своей оперативной группы, но хунта все еще была уверена, что сможет их отбить Фолкленды, пока на них не появился британский плацдарм. Когда стало очевидно, что это будет сложно, настроения аргентинцев на переговорах стали более примирительными. Даже после успешной высадки на острова британские операции проводились с целью обеспечить устойчивые позиции — на случай, если прекращение огня станет неизбежным, например, после потери авианосца. По мере укрепления британских военных позиций подходы Лондона на переговорах ужесточились.
В-третьих, даже когда правительства ведут войну, они не хотят, чтобы все считали, что они отрицают возможность достижения мира путем переговоров — хотя в частном порядке они не видят никаких оснований для удовлетворительного соглашения. Это особенно верно, когда на них оказывают давление, побуждая к серьезности, их важные сторонники, такие как США. Таким образом, в переговорах такого рода всегда присутствует элемент демонстрации, направленный на то, чтобы показать свою разумность и гарантировать, что в любом срыве процесса будет обвинена другая сторона.
В-четвертых, даже убедительная демонстрация разумности все равно требует уступок. Такие уступки, сделанные британским правительством во время переговоров с участием Хейга, были не маленькими, и, если бы они были приняты Аргентиной, то в Великобритании они были бы расценены как вознаграждение Буэнос-Айреса за агрессию. Хейг, вероятно, был прав в том, что роль Аргентины во временной администрации, пока продолжались переговоры об окончательном статусе островов, вполне могла бы создать условия для сделки, которая удовлетворила бы требования хунты. Экономика Фолклендских островов была слабой, а небольшое население становилось все меньше. Терпение сыграло бы на руку Аргентине.
Поспешные действия аргентинцев стали контрпродуктивными. Вместо предыдущего опыта отказа от инвестиций в Фолклендские острова и простого наблюдения за тем, как они становятся все менее жизнеспособными, как экономически, так и политически, усилия, затраченные Великобританией на их освобождение, включая человеческие жертвы, означали, что теперь они рассматривались как важный британский актив, который нужно сохранять. Связи с Британией были укреплены, экономика выросла, а население увеличилось. Военная победа устранила неуверенность в будущем островов.
В-пятых, несмотря на высказанную в 1982 году обеспокоенность тем, что без дипломатического разрешения спор никогда не исчезнет, и поэтому обе стороны вскоре могут снова вступить в конфликт, оказалось, что решительное военная акция не обязательно приводит к продолжению спора. Сейчас по-прежнему регулярно звучат призывы к возобновлению переговоров о статусе Фолклендских островов, но это не мешает Аргентине и Великобритании поддерживать дипломатические отношения. Со времени Фолклендских событий прошло уже сорок лет, а Аргентине для решения этой проблемы по-прежнему необходимо предпринимать какие-то военные действия. Великобритания имеет на Фолклендских островах постоянный военный гарнизон.
Конечно, в этом последнем пункте есть важное уточнение с точки зрения общего урока таких событий. Альтернативой договорному соглашению не обязательно является решающая военная победа одной стороны. Войны могут продолжаться некоторое время, при этом ни одна из сторон не займет доминирующего положения. В конфликтах всегда сохранятся препятствия для уступки врагу путем переговоров того, чего он не может добиться в бою. В этих обстоятельствах лучшее, чего можно достичь в условиях, когда обе стороны изо всех сил пытаются продолжать свои военные усилия, — это прекращение огня, которое, правда, может оказаться временным.
Кроме того, важно иметь в виду, что в переговорах по Фолклендским островам участвовали посредники, пытающиеся найти общий язык между воюющими сторонами. Хейг предложил проект, который не удовлетворил ни одну из сторон, и он был не в состоянии навязать свои планы вопреки их желанию (хотя британцы опасались, что он может попытаться). Конечно, существуют обстоятельства, при которых решение может быть навязано, хотя это потребует направления внешними сторонами на спорную территорию значительных ресурсов, включая, возможно, свои собственные вооруженные силы.
Нетрудно усмотреть уроки Фолклендского конфликта в нынешней дипломатии, связанной как со столкновением России и Украины, так и с войной между Израилем и ХАМАС. Например, в том, как израильское правительство стремилось избежать твердых обязательств по предложению президента Джо Байдена о прекращении огня в секторе Газа даже после того, как оно было поддержано Советом Безопасности, и надеялось на то, что ХАМАС первым его отвергнет. Или в том, как украинское и российское правительства недавно пытались заручиться поддержкой своих переговорных усилий, которые позволили бы им прежде всего удовлетворить максимум своих собственных требования.
Важно помнить о том, что вопреки расхожей мысли о том, что войны должны заканчиваться путем переговоров, на практике это происходит редко.
Автор: Лоуренс Фридман (Lawrence Freedman).
